美国《行政程序法》，总的来说是一件相当不错的法律，很好地经受住了时间的考验。当然，我们也承认它存在一些缺陷，并需要更新，但是反对商业团体和他们在国会中的支持者们所提出的这样巨大的、有时甚至是激进的改变。[2]对于规则制定来说尤其如此，但是这并不意味着不需要进行任何改革。相反，我相信《行政程序法》创造了渐进推进改革的良好范本。

　　一、美国行政会议(ACUS)增量式行政改革的路径

　　1982年至1995年，我曾经担任其研究室主任的美国行政会议，[3]在1993年发表了一份“总结”建议时采取了这一路径，该建议提出了“旨在促进规则的高效性和有效性的一项协调的建议框架。”[4]该建议解决了由于总统监督的影响、国会对附加程序和分析要求的授权、时间和强度的改变所导致规则制定的日益复杂的问题。并提出了对《行政程序法》进行若干修订和一些机构管理计划。

　　在其最初几年，美国行政会议建议删除《行政程序法》对有关补助、津贴、贷款和合同的规则规定的豁免规则制定程序要求的规定。[5]这一建议强调规则所涉及的豁免“很大程度上带有非政府的利益”，[6]并且指出，这些豁免规定是“不明智的”，删除豁免规定将有助于“规则制定机构公正、公开地行使职权”。[7]虽然国会从未减少《行政程序法》的豁免规定，该建议被证明是非常有影响力的，因为许多主要的规则制定机构同意遵循它，并自愿通过了一些减少援引《行政程序法》豁免规定的政策措施。[8]此外，美国国会在许多后来的立法中，明确要求对特定的政府补助、津贴、贷款和合同项目适用通告和评论程序制定规则。例如，《社会保障法》中就规定，规定受益人资格(benefits eligibility)的制定需要遵守《行政程序法》第553条的规则制定程序。[9]国会还要求，联邦条例需经过通告和评论程序后，方能发布。[10]

　　1988年，美国行政会议通过了题为“总统审查规则制定机构”的建议。[11]该建议同意了这一存在争议的做法，即自尼克松政府开始的总统对规章制定机构的审查，也提出了增强透明度和审查的及时性的指导方针，建议定期重新考虑现有规则，并提议由总统审查机制中的独立机构行使上述职能。克林顿政府在1993年发布的第12866号行政命令，[12]采纳了美国行政会议提出的公开措施和定期审查程序的建议，增加了时限规定，并部分引入独立机构参与总统审查机制。布什政府在其第二个任期内继续遵守了第12866号行政命令。[13]在过去的十年里，美国行政会议一直处于评估管制改革计划和鼓励机构使用替代争端解决机制(ADR)的前沿。行政会议在促进政府使用替代纠纷解决机制方面做了大量工作，如应用研究、教育机构人员、为国会提供立法草案和技术援助，并为个别机构提供政策咨询、系统设计和其他执行帮助。美国行政会议提出过十多项单独的建议。自1986年发布的第一份主要的替代纠纷解决机制的建议之后，[14]美国行政会议提出了理论基础—帮助机构考虑根据其各种活动对不熟悉的替代纠纷解决机制概念进行调整，甚至发明出新的概念，如协商制定规则。美国行政会议在《行政纠纷解决法》和《协商制定规则法》的起草、在国会提出议案和(与其他组织，特别是美国律师协会(ABA))推动使其于1990年获得通过等方面发挥了主导作用。[15]这些法律鼓励使用替代纠纷解决机制，授权每家机构任命争端解决专家，并提名美国行政会议作为牵头执行机构。上述法律颁布后，美国行政会议努力推进机构的执行能力建设，它整理和保存了一份中立的项目名单，帮助新获得任命的机构纠纷解决专家制定政策和启动新的替代纠纷解决项目，并将这些专家组成跨机构工作组织，由行政会议提供助手，提供材料，召开研讨会和开展训练，这些都是单个机构仅凭自身能力无法做到的。

　　尽管获得了律师界、两党国会议员、学术界的大量支持和布雷耶大法官和斯卡利亚大法官非同寻常的支持，[16]美国行政会议仍然与第104届国会的拨款小组委员会的预算裁减计划相冲突，非常突然，拨款委员会会议未能按照参议院表决前的发言恢复其预算，美国行政会议不得不于1995年10月在一个月的通知期内关闭。美国行政会议的职能未能获得国会的授权—难怪也就留下一个支离破碎的改革和资源共享的方案，只有少数几个方面的职能被其他机构接收。

　　二、政府再造

　　1993年，美国行政会议发表了其主要的规则制定建议。同年，我被邀请带领一个团队为克林顿总统的“政府再造”计划工作，并帮助编制一份题为“改革管制体系”的报告。[17]也许该报告(及其被白宫批准)最重要的特点是，它并没有真正建议“再造”管制体系，而是主张进行一系列渐进的改革。该报告建议更好地协调各管制机构与总统之间的管制政策。[18]报告敦促更多地利用市场导向和其他创新方法进行管制，只要这些方法是适当的。[19]报告提出了在制定和实施管制项目[20]及简化机构内部规则制定程序过程中，[21]提高公众意识和公众参与的各种方法。报告敦促机构，改进优先次序，集中管制资源，解决最为突出的环境、健康和安全风险，实施长期的管制规划，[22]并在更广泛的议程设置和决策方面更好地利用科学咨询委员会的作用来使用科学数据。[23]但是，重要的是，尽管在整个项目进行过程中弥漫着“再造”的情绪，我们小组的结论是，对管制过程不进行根本的程序改变是必要的。这份报告的两个主要的程序性建议与美国行政会议的两个主要建议不谋而合—总统应鼓励机构利用协商制定规则程序，在执行规则时，总统应当大力鼓励机构使用替代纠纷解决手段。[24]这些包含在我们的报告之中，因为1990年颁布的对《行政程序法》的两个成功的法律补充，即《协商制定规则法》[25]和《行政争议解决法》。[26]

　　(一)《协商制定规则法》

　　协商制定规则法的颁布得益于美国行政会议(制定该法案的倡导者)[27]和美国律师协会(该法案的热情支持者)[28]的共同支持。协商制定规则法为机构利用协商制定规则程序去制定拟议的规章建立了一个法定框架。法案主要是将这些机构原先使用程序的实践法律化，使每个机构在使用协商制定规则程序方面拥有大量自由裁量权，且应被视为《行政程序法》规则制定条款的一个补充。这意味着，协商会议通常会在《行政程序法》所要求的发表通告和公众有机会对拟定的规则发表评论之前举行。某些情况下，还可适当在程序的后一阶段和有时在根据收到的评论意见起草最后文本时被有效利用协商会议。