2003年11月，某市水政监察人员巡查时发现，市民崔某有未经批准、违法取水的嫌疑，遂迅速进行详细调查。经查，2003年6月崔某与该村村委签订了租用水源地《打井供水协议》。协议中，崔某向村委交纳一定的土地使用费后，村委向崔某提供取水水源土地660平方米，崔某在租用土地上进行打井和供水基本设施建设，村委负责提供必要的供水安全保障; 9月，所有取水、供水设施完工，崔某开始正式向周边企业和村庄供水，累计供水3万多立方米，非法获利2万余元。以上违法事实有证人证言、照片、书证、勘验笔录、当事人陈述等证据为证。

　　综合所有证据，水行政主管部门认定，崔某未经批准擅自修建水工程，违法取用地下水，事实清楚、证据确凿，该行为违反了《水法》之有关规定，依法应予惩处。并根据当事人申请，公开举行了处罚听证会。12月10日，水行政主管部门向崔某依法送达了《行政处罚决定书》。依据《水法》第六十五条第二款、第六十九条第一款，决定给予崔某停止违法取水;擅自修建水工程罚款1万元;擅自取用地下水罚款4万元的行政处罚。面对违法事实，经过宣传教育，崔某自动履行了处罚决定。案件顺利办结。

　　案例分析：

　　本案系一起典型的未经批准、擅自取用地下水资源的处罚案例。有以下四个法律问题值得我们深入探讨。

　　一、关于违法当事人的认定

　　本案的焦点之一，是对违法当事人的认定，换言之，被处罚对象究竟应当是崔某还是村委?实践中，经常会碰到这样的问题，即当事人与当地基层组织签定了协议或者合同，约定将有关许可、批准、办证等行政事项由当地基层组织办理。而在未依法办理时，行政机关应当追究哪一方的责任?本案中，崔某与村委曾经签订了一份民事协议，该协议中，有关于“村委负责保证供水设施安全，负责为其办理取水相关手续和处理行政事务等事宜”的协商条款，该条款成为模糊案件责任人的重点，也是崔某的重要抗辩理由。听证会中，崔某据此提出异议，其主张“有关审批和许可证事宜是经过双方协商，村委承诺代为办理的。而村委在此过程中未履行此项义务，因此应由村委承担法律责任。”经过质证，行政机关并未采纳崔某的主张。这是因为，依据《中华人民共和国水法》第四十八条之规定，需要办理取水许可手续的，应当是“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人”。本案中，崔某是取水工程的投资人、受益人，更关键的是，崔某是实施取水行为的直接当事人，因此，行政机关最终认定应当由崔某承担法律责任。同时，崔某与村委关于责任分工的纠纷，建议崔某可以提起民事诉讼，另行解决。

　　此外，关于协议的效力问题，涉及到民事合同法律关系，在本案行政处罚过程中并未涉及。该协议是当事人双方建立在平等、自愿的基础上签定的，协议应当是合法有效的。但是，上述关于许可手续办理的条款，由于与《水法》第四十八条之规定相抵触，根据有关法律规定，协议中这样的条款是不具备法律效力的。

　　二、关于法律中的吸收原则

　　法律中的吸收原则，指的是在某个违法事实中，有多个行为，前行为是后行为的所经阶段，后行为是前行为的发展趋势和必然结局，后行为吸收了前行为，前行为被后行为所吸收，前行为失去了独立存在的价值和意义。

　　对取用地下水资源的行为，一般应当包括两个阶段：一是修建取水工程(即凿井)阶段，二是取水阶段，第一个阶段是取水的准备和前期工作，第二个阶段才是当事人的目的所在。我们在案件查处实践中，是区别对待的：如果是在第一个阶段案发，认定为违法修建水工程案件，按照未经批准、擅自修建取水工程的有关规定处罚，而不能按照违法取水追究责任，因为当事人还没有开始取水，没有实质性的取水行为;如果是在第二个阶段案发，认定为违法取水案件，按照未经批准、擅自取水的有关规定处罚。因为此时水工程已经修建完毕，开始有实质性的取水行为，取水行为已经吸收了修建水工程的行为。

　　本案中，行政机关的行政处罚有待商榷之处。崔某的违法行为案发于取水阶段，此时其水工程(取水井)已经修建完毕，所以只需要追究违法取水行为的法律责任，依据《水法》第六十九条第一项的规定，责令当事人“停止违法行为;罚款XXXX元”即可，而不需要再依据《水法》第六十五条第二款的规定追究擅自修建水工程的法律责任。

　　三、关于民营资本进入水利的问题

　　根据现行的法律规定和国家政策，对民间的社会闲散资本进入水利行业，应当是允许、提倡和鼓励的，《水法》第六条、第十条都有此类规定。但是这里有一个前提，必须是在合法的前提下才是允许和鼓励的。本案中，崔某独具慧眼，自建取水井向企业有偿供水的经营性行为，是市场经济发展中的新生事物，也是民间资本进入水利事业的有益尝试，行为本身并不违法，但是未办理审批手续、未办理取水许可证就违法了。对于此类市场行为，行政机关需要正确引导和规范，依法提供必要的法律保障和政策扶持，在职能范围内提供力所能及的帮助和服务。

　　四、关于行政处罚工作结束后的后续工作

　　对与本案类似的有关行政处罚案件，处罚工作办结后还需要对取水工程设施进行论证。要由当事人申请取水许可手续，如果行政机关经过论证后通过，则应当发放取水许可证;如果论证后没有通过，则应当责令当事人将井回填，恢复原状，全部工作才算彻底结束。