《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》——从物权法定原则说起

作者：陈召利

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），确立了“物权法定原则”，明确了物权的种类和内容。中国《物权法》明确规定了八种物权，即所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、抵押权、质权和留置权。此外，《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》等单行法律规定了探矿权、采矿权、取水权等用益物权。除法律规定的物权以外，任何单位和个人不能创设其他任何物权。
2007年12月30日，国土资源部对外发布了《土地登记办法》，自2008年2月1日起施行。且不论国土资源部在没有上位法的情况下出台《土地登记办法》是否符合《物权法》第10条、第246条的规定，对不动产统一登记事项是否享有立法权限，单从《土地登记办法》的内容来看，《土地登记办法》关于物权的种类和内容的相关规定已经突破了《物权法》的规定，严重违反了“物权法定原则”。
一、置“土地承包经营权”于不顾，自行创设“农用地使用权”。
《物权法》第十一章对“土地承包经营权”作了专章规定，其中第125条对“土地承包经营权”作了明确的界定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。从《物权法》第124条的规定可知，这里的“耕地、林地、草地等”既包括“农民集体所有的”也包括“国家所有由农民集体使用的” 耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。土地承包经营权是个十分宽泛的概念，不仅指在集体土地上设立的用益物权，也可以指在国有土地上设立的用益物权。因此，《物权法》对因使用土地（无论是国有土地还是集体土地）进行农业生产而设立的用益物权统一界定为“土地承包经营权”，除此之外根本就不在什么“农用地使用权”。《土地登记办法》对“集体农用地使用权”特别加注“不含土地承包经营权”，反面推之，“国有农用地使用权”就一定包含“土地承包经营权”了？！固然，国土资源部试图冲破《农村土地承包法》关于土地承包经营权由不同部门主管的樊篱、统一土地登记的出发点是好了，但不通过推动修改现行法律的合法途径而采取漠视甚至公然违反现行法律的做法是不值得赞赏的。