一、国务院部门规章

　　(一)概念和原则

　　国务院部门规章，是指国务院有关部门，依法按照部门规章制定程序制定发布的行政规范性文件的总称。部门规章中的法律问题，主要是制定机关、制定权限、制定程序和监督程序。

　　国务院部门的规章制定权，首先源自于1982年现行宪法。宪法第90条规定，国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。立法法和2001年公布的《规章制定程序条例》，对国务院部门规章的制定机关、制定权限、制定程序和监督程序作出了统一明确的规定。在此之前的1990年国务院还发布了法规、规章备案规定。

　　制定规章需要遵循的基本原则是：一致性原则、权利保障原则、权力责任统一原则、体现改革精神原则、精简统一效率原则。这些原则不但适用于部门规章，也适用于地方政府规章。一致性原则要求制定规章应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。权利保障原则要求制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。权力责任统一原则的要求是，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。体现改革精神原则的要求是，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。精简统一效率的原则是，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

　　(二)制定机关

　　根据立法法第71条的规定，国务院部门规章的制定机关是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。这类制定机关可以分为国务院组成部门和直属机构两大类。国务院部委和中国人民银行、审计署是国务院组成部门。国务院直属机构是主管国务院某项专门业务的部门，如国家工商行政管理总局、海关总署、国家税务总局、新闻出版署等重要行政管理部门。直属机构的数量和职能因各届政府的机构设置和法律的规定而有所不同，第九届中央人民政府设置的直属机构共有17个。

　　制定部门规章的主体，还因为单行法律的授权规定而出现。例如，1998年12月公布的证券法第179条规定，国务院证券监督管理机构的职责之一，是依法制定有关证券市场监督管理的规章。根据第九届中央人民政府的管理职能配置和机构设置，行使国务院证券监督管理职权的机构是国务院的直属事业单位中国证券监督管理委员会。因此，这里行使部门规章制定权的就是国务院的事业单位。

　　(三)制定权限

　　根据立法法第71条的规定，部门规章规定的事项，应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。对此应当理解为，部门规章的制定权限，应当以法律或者国务院的行政法规、决定、命令中对具体事项的规定为根据。这就是说，部门规章是执行性或者补充性的行政规范，而不是自主性的行政规范。在缺乏法律、国务院行政法规和决定、命令的情形下，国务院部门不得只是以管理需要为由主动地制定和发布部门规章。仅就制定根据这一点而言，国务院部门规章的制定权限比地方政府规章要小一些。

　　超越一个国务院部门规章制定权限的，是涉及两个以上国务院部门职权范围的事项。对此有两个解决办法：第一是提请国务院制定行政法规。它一般适用于以下情形：需要制定的事项涉及两个以上国务院部门的职权，但是对它们的职权范围尚有待于国务院作出明确划分;规章中将规定的措施只能由国务院规定或者采取的;法律规定应当由国务院作出规定的;国务院认为应当由国务院制定行政法规的。第二是由国务院有关部门联合制定规章。它一般适用于以下情形：需要规定的事项涉及两个以上部门职权，国务院已经对它们的职权划分作出了明确规定;涉及两个以上国务院部门职权的事项，法律规定由国务院有关部门作出规定的。涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章，否则国务院有关部门单独制定的规章无效。

　　(四)制定程序

　　规章制定程序是指规章立项、起草、审查、决定、公布等的程序。修改和废止规章的程序，参照制定程序的有关规定进行。国务院部门可以依照职权及时修改或者废止与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的部门规章。

　　1.立项。是决定进行部门行政规章制定工作的程序。立项决定权是享有部门规章制定权的国务院部门。首先由部门内设机构或者其他机构提出立项报告，由该部门法制机构汇总研究，拟订出本部门年度规章制定工作计划，报本部门批准后执行。年度规章制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

　　2.起草。是国务院部门提出规章初步方案形成送审稿的程序。起草由国务院部门组织。国务院部门可以确定内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。可以邀请有关专家组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

　　起草程序中的听取意见。起草规章应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见的形式有书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等。起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。起草单位也可以举行听证会。

　　起草规章中的征求意见。起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。

　　起草规章中送审稿的报送。起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料，按规定报送审查。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

　　3.审查。审查是对送审稿进行修改形成部门规章草案的程序。审查主体是规章制定部门的法制机构。法制机构根据《规章制定程序条例》的要求进行审查，并可以缓办或者退回起草单位。

　　审查程序中的听取建议和协调。法制机构在审查中应当就规章送审稿涉及的主要问题，听取基层有关机关、组织和公民的意见;涉及重大问题的，应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证;直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经过本部门批准，可以向社会公布，也可以举行听证会;法制部门可以就规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工协调有关机构或者部门的意见，不能达成一致的，报本部门决定。