随着国家各项建设事业的迅速发展，土地征用和房屋拆迁等关乎民生的大事，成为影响社会稳定的一个重要问题。近些年安徽省各地发生的一些纠纷和事件触目惊心，如阜阳市修建高速公路征地、青阳县拆迁农民房屋等，成为当前民众上访的一个重要事源。反映出在处理土地征用、房屋拆迁过程中政府行为和程序的不规范，有的地方政府以行政命令代替民主决策，以行政强制手段代替法律救济措施，滥用行政许可，导致这一领域纷争迭起，矛盾激化，城市资源、社会稳定和法律秩序遭到严重破坏，由此带来的社会影响不容忽视。随着《行政许可法》实施日期的临近，规范土地征用、房屋拆迁过程中的行政行为，维护公民的合法权益，显得越来越迫切。

　　一、职能部门、征用与被征用、拆迁方与被拆迁方处于平等的法律地位

　　在实施行政许可行为的过程中，职能部门、征用与被征用、拆迁方与被拆迁方处于同等的法律地位，这是《行政许可法》原则给予我们的最大法律利益。

　　《行政许可法》第五条明确规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”将这个原则推之于土地征用和房屋拆迁，就应当理解为:在土地征用和房屋拆迁过程中，无论是职能部门，还是征用与被征用、拆迁方与被拆迁方，都具有平等的法律地位。政府职能部门首先应当考虑的，是要改变以往的传统做法，克服那种居高临下的 “治民”思想，对被征用、被拆迁方的权益给予应有的重视。对被拆迁人利益的关注和保护并不是行政机关的一种"恩赐"，而是被拆迁人通过行使自己的权利-- 行政复议、诉讼、听证与监督"天然"取得的。

　　客观审视目前各地实行的土地征用政策和房屋拆迁办法，有许多不符合上述原则的可商榷之处。

　　如国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”这没有说明城市房屋拆迁应基于什么目的。不管是商业开发还是城市改造目的申请拆迁许可，都为行政机关发放拆迁许可留下了太大的空间，为市场主体如房地产开发商实行商业开发申请城市房屋拆迁许可大开方便之门。在实践中易损害被拆迁方的合法权益，显有修改的必要。

　　再如我省阜阳市现行的《招商引资土地优惠政策实施办法》就有明显的忽视被征用方合法权益的痕迹，如第二条规定：“精简用地报批程序。市、县人民政府呈报用地申请，在《建设项目用地呈报说明书》上由分管县(市)长签字、政府盖章上报即可，取消地方政府逐级行文请示的程序。”从表面上看，这是为了简化土地征用程序，加快征用速度，但不免有将领导意志凌驾于政府职能部门之上的嫌疑。再如第九条规定：“ 支持园区建设。对工业园区用地，实行先批地后供地;特殊情况，经批准允许县(市)人民政府边报批，边供地。”在“边报批，边供地”的操作方式下，被征用方的合法权益如何得到保障，就显然成了严重问题。由此在实践中产生的一些强行征用、滥施拆迁行为和事件，损害了土地被征用方的利益。对这类有违《行政许可法》原则的地方规范性文件，废止或加紧修改已成为当务之急。

　　二、切实保障被征用方和被拆迁人依法介入征用、拆迁许可的审批过程

　　《行政许可法》的目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理"，而实现这一目的的途径主要通过“规范行政许可的设定与实施"予以实现，这是该法第一条所确认的精神。要把这一精神体现在土地征用和房屋拆迁过程中，最主要的就是要遵循公开、公平、公正的原则。

　　政府权力的被神秘化，其结果只能是政府权力被异化为对法律制度和人民利益的破坏力。行政机关权力强势与拆迁方经济强势的结合，使一些地方的政府几乎成为了开发商的政府，被拆迁人的喉咙被牢牢扼住，合法权益得不到任何保障。而对其进行有效制约的措施之一，就是进行民主监督，让被征用方和被拆迁人全程介入征用、拆迁许可的审批过程，与征用方和拆迁人平等地分配各自的利益。

　　要实现征用与被征用、拆迁方与被拆迁方利益的平等分配，我以为最重要的是要使土地征用、房屋拆迁的行为市场化。只有在市场化，而不是在行政强制命令的境况下，被征用方和被拆迁人才能充分地维护自身的合法权益。《行政许可法》第十三条有关市场竞争机制可以有效调节、可以不设定行政许可的规定，实质上对出于商业开发目的申请拆迁许可的情况，给予了否定性的目的限制。其实就包含了使这类活动尽可能市场化的立法本意。从事房地产开发的开发商需要拆除旧有城市房屋应尽可能通过市场方式予以解决，而实际上这也只能是开发商与居民之间的自愿市场化选择才能达到双方的利益平衡。在这类活动中，政府不应该通过发放拆迁许可方式代替市场主体的选择，尤其是对城市居民而言，其房屋不仅是其拥有的大宗财产，更是其赖以生息的家园，该房屋不能仅仅以政府确定的补偿标准来予以衡量，更应以居民以该房屋为基础的生存状态的价值衡量为准，这只能是城市居民在开发商提供的条件下的自愿选择，政府不能也不可能代替城市居民作出判断。在土地征用方面，亦是同理。按照政府确定的统一补偿价格来征用农民的土地是不尊重被征用一方的利益的行为。须知，农民的土地情况千差万别，比如肥水条件、种植种类、产出物品、经济价值相差甚远。按照统一的标准来补偿显然有失公平的原则，现有的征用标准应当由中介机构参与评估，或至少有被征用人的参与加以细化。政府也决不应站在征用方和被征用方任何一方的利益位置上，而应该视之为商业行为，站在征用方与被征用方利益维护者的中间立场来发挥自身的作用。

　　基于上述理由，我们有必要提出：在较大规模的公用征地、城市改造拆迁项目实施的过程中，由于涉及方方面面的重大利益，应当尽可能地召开听证会，广泛吸取被征用方、被拆迁方的意见，而不应由极少数人决定一切。《行政许可法》规定行政机关在作出拆迁的行政许可决定前，利害关系人应享有要求听证的权力。这个规定理应适用于土地征用和房屋拆迁这类涉及到当事人切身权益的事件。只有当被征用人、被拆迁人真正介入行政许可的审批过程，才有可能打破目前的“政府+开发商>居民”这样一种绝对不均衡、不合理的局面，从而使被征用方、被拆迁人在征用拆迁审批之初即获得法律的强有力保障，从而给他们追求自身利益的最大化的合法权利。