2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》，对规范政府的行政许可行为，保障行政机关依法行政，维护公共利益和社会经济秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，有着十分重要的意义。但是，行政许可法的实施也存在很多问题，其中之一就是对利害关系人的保护存在种种缺陷。

　　一、利害关系人的权利保护范围

　　作为一部较好的法律，《行政许可法》确立了一些重要的制度和规则，特别值得关注是对利害关系人的权利保护制度。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十六：“条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”

　　第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”

　　这里的利害关系通常表现为相邻权、竞争权、环境权，当然还有其他权利。以上是行政许可法对于利害关系人保护的具体规定，可以说规定了对于利害关系人保护，也规定了行政机关应当履行告知和听证的义务，但是并没有相应的具体程序性规定对这些权利的实现给予保障。在行政许可的过程中，对非行政相对人的保护机制，一般有两种，一是行政机关主动考虑相关因素后，理性的作出决定，另外就是为行政机关设定一定的义务，用义务来保障权利的实现。第一种机制存在的前提是行政机关及其工作人员具有高度的理性，能自觉地、主动地避免错误的发生，但社会常识告诉我们，这只能是美好的愿望。而第二种机制则是理性社会的通常手段，以可能出现错误为前提，为行政机关设定义务的机制，而告知、听证制度就是为行政机关设定预防性机制，将其对利益的分配置于阳光之下。[1]

　　二、行政机关规避告知、听证义务的根源

　　保护利害关系人的程序规定，在行政许可法中主要是行政机关应当履行告知和听证义务，这是保护利害关系人利益关键。

　　众所周知，程序公正是为了实体的公正，但在中国，无论行政机关执行法律还是法院审理案件的实践中，实体都重于程序。追求实体公证是法律的最终目的，但是没有程序的公证，谁能保证结果的公正呢。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)款规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒊ 违反法定程序的。”行政诉讼法对违反程序规定做出了以上规定，但行政机关依然置法律程序而不顾，根源在哪里?政府在土地规划、拆迁等行政许可事项中，做出行政许可事项之前几乎不会按《行政许可法》的规定征求利害关系人的意见，也不会向利害关系人告知许可事项的具体情况，更不会事前主动的进行听证。这样做的原因在于政府机关的工作人员明白，若依照法律规定征求利害关系人意见，则很少没有群众不反对的，结果就是许可很难做出，就是做出了也面临各种非议和困难;再者，在房地产开发、政府形象工程等建设行为中，地方政府出于经营城市、追求利益的目的下，其所作所为很难让老百姓让可，自己也就不会自欺欺人了。完全按照利害关系人的要求进行听证，对行政许可的相关事项逐步完善和修改，达到满足大部分人的要求时，政府会费时费力，而且面临更多的风险。一些政府这样的行为有情可原，必竟这些高高在上的公仆，现在还未适应真正的当公仆。在其他的行政许可事项中，政府也可能因权利本位认识，再加上行政效率考虑，结果也是根本不会把利害关系人的利益考虑在内，造成行政机关不会考虑履行告知程序和听证程序。

　　三、立法技术上表述不明确

　　核发或变更许可不仅对许可申请人或许可持有人的权益产生影响，而且往往涉及到其他相对人的权益和公共利益，因此行政许可法在第三十六条、第四十七条分别规定了对利害关系人的保护。但是，这些条款大量使用不确定法律概念，譬如：何为“直接关系”?何为“重大利益”?判断标准是什么?条文没有提供任何有利于作出判断的实体标准，如果都由行政许可机关自主决定，实际上赋予行政许可机关极大的自由裁量权，对利害关系人的保护是不利的。在拆迁许可中，被拆迁人的房屋需要被拆除，这样的事情对于被拆人来说，是不是重大的利害关系，是不是其重大利益?如果这都不是重大利益那还有什么算是重大利益。但在拆迁中许可中没有行政机关会事前向被拆迁人行政意见，也不会告知。被拆迁人一般都是在拆迁许可证公布之后才知道自己的房屋就要被拆掉了。而这样的许可事项一旦实施，将会给利害关系人带来不可挽回的损失，如被拆迁人的房屋被拆除后，如何去恢复，如何去要求赔偿?因此，这些行为的后果造成了与政府大兴土木、房地产市场火爆一起而来的人民群众上访大军。

　　此外，根据有关条款规定，只要涉及的不是重大利益，而是一般利益，行政机关便无需听取利害关系人的意见，无疑背离了自然公正原则。允许利害关系人事后提起行政诉讼，而不要求行政机关事先或事中听取他们对事实和法律的意见，这不仅会增加行政机关犯错误的概率，还会影响行政效率。

　　要加强对行政许可利害关系人的保护，首先在立法上要尽可能使用含义明确严谨的概念，避免歧义。通过对诸如“他人重大利益”等概念给予解释，作出相对确定的标准和范围规定。或通过立法或司法解释，以“涉及他人合法利益”取代“重大利益”作为行政机关履行告知义务的前提，使之与其他相关法律的规定相衔接。

　　四、在人民法院审理行政案件时对利害关系人的保护面临虚置

　　《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起实施至今，我本人没有见到法院作出过一个判决是因政府未向利害关系征求意见而被撤销。这里有立法技术上表述不明确原因，也有法院与政府的不可言说的关系上，也有法官重实体轻程序的原因，但最终造成了法院审理行政案件时对利害关系人的保护面临虚置的现象。