复旦大学校长杨玉良近日表示，作为国家教改中“完善高等学校内部治理结构”的试点高校，依法治校、民主办学成为复旦的新探索，“校长的权力不能无边。”复旦正在制定《复旦大学章程》，相当于复旦“宪章”，以限制校长和其他行政管理者的权力。（《东方早报》2010年12月31日）

杨玉良校长关于“校长的权力不能无边”的论述，让大家眼睛一亮。但需要注意的是，如果要让大学章程成为“大学宪章”，要真正约束大学校长的权力，那么，设立“大学章程”，校长说了不算、大学以至教育部门说了也不算。

依照目前制定“大学章程”的程序，“大学章程”极有可能存在两方面严重问题。

其一，行政权和学术权表面分离，实际不分离。据悉，复旦大学的校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、教学指导委员会，学校虽然称这有助于“形成行政权力和学术权力的有效隔离”，但实事求是地说，这种改革，早在国内其他高校推行，可并无效果，原因是，真正的行政权与学术权分离，不在于行政领导退出学术委员会，而在于行政领导不再从事学术研究，也就是校长职业化。当校长和职能部门负责人不再从事学术研究，其担任学校学术机构负责人又何妨？这才是最彻底的利益回避。可这一点，我国大学校长能自愿做到吗？

其二，由学校制定的“大学章程”，只是大学规章，难成“大学宪章”。“大学章程”，解决的远不只是学校内部的治理问题，还有界定政府和学校的关系（财权、人事权），学校和社会的关系的重要内容（这些问题也影响内部治理）。而这些问题，学校以及教育主管部门解决不了。目前，各校制定大学章程的大致程序是，学校有关行政部门起草，提交学校党代会或教代会讨论、审议，通过之后报上级主管部门审批（教育部直属高校报教育部，省属高校报省教育厅）。这貌似具有法律效力，但实质仍旧是学校行政规章，没有法律效力。

大学章程要成为大学最高宪章，须经立法程序，这就是，通过学校教师委员会、学生委员会讨论、审议的大学章程，应该提交学校举办者同级人大机构讨论、审议（对于国立大学，审议机关为全国人大；对于省立大学，审议机关为省人大，私立大学则视举办者所在地区而定）。经过这一程序制定的大学章程，本身就是法律文本。不仅对大学管理具有法律效力，也适用于处理学校和政府、社会机构的权责关系。此前，南方科技大学创校校长朱清时多次提到，要制定南方科大章程，并且把这个章程交给深圳市人大常委会审议、立法。这是十分正确的制定大学章程思路，这样的章程一经审议通过，将不因政府换届、学校领导变动而变动，有利于学校办学自主权的落实和学校办学特色的形成。□熊丙奇