登记机构承担赔偿责任的原因主要有二:其一,《物权法》第十二条规定了不动产登记审查,从本条规定的登记机构的审查职责来看,我国采用的应当是实质审查模式。实质审查赋予登记机构更大的审查权力其目的就在于确保登记准确性,减少登记的错误。因此登记机构也就负有更大的责任,在因其过错造成登记错误时,要对造成的损害承担赔偿责任。其二,《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。”根据物权公示、公信原则,不动产物权一经登记即对外产生公信效力,登记内容正确与否事关重大,不仅影响到交易当事人的权益,也影响到不动产交易的安全和秩序。不动产登记错误就就会给产权人以及其他交易当事人造成损失。因此有必要建立相关的赔偿责任机制。
造成登记错误的原因通常有两种,一是当事人提供了虚假的材料,登记机构未审查核实,从而导致登记错误;二是当事人提供的材料完全真实,而由于登记工作人员的过失,导致登记错误或者遗漏。
因当事人提供虚假材料造成登记错误,当事人应当承担侵权赔偿责任,这已达成共识,现笔者对登记机构应承担的赔偿责任,在赔偿责任性质、归责原则、责任范围等方面,结合《物权法》第二十一条的规定,浅谈一下自己的理解。
一、 登记机构的赔偿责任性质
登记机构赔偿责任性质究竟是国家赔偿责任还是一般民事侵权责任,最终取决于登记行为的性质即登记行为属于行政行为还是民事行为。行政行为是指行政主体行使行政职权,作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为有别于民事行为主要体现在其主体特殊性、单方意志性,强制性。行政行为是行政主体作出的,行政主体在实施行政行为时具有单方意志性,不必与行政相对方协商或征得其同意,即可依法自主作出,行政行为是以国家强制力保障实施的,带有强制性,行政相对方必须服从并配合行政行为。
在我国不动产登记是由房地产行政管理部门负责(关于不动产的登记机关的管理体制,各国规定并不统一,主要有三种机关负责:一是由司法机关主管,如根据德国《土地登记条例》,不动产登记簿由地方法院掌管;二是由专职机关主管,如根据日本《不动产登记法》规定,登记事务,以管辖不动产所在地的法务局、地方法务局及其支局、派出所为登记所,而予以掌管。三是由房地产行政管理部门负责,我国目前就采取此法。[1]),不动产登记是房地产行政管理部门行使的公权力行为,是国家行政权力的一部分,体现了一定的强制性。登记并非源于当事人的自愿委托而是直接来源于国家行政权,申请人必须依法向登记机关申请登记,否则其不动产的相关权利便得不到法律的有效保护。[2]可见,不动产登记在我国是一种行政行为,具体一点是行政确认行为,是房地产行政管理部门根据申请人的申请或依职权作出的一种行政确认行为,不动产登记行为是对不动产权属法律关系的确认,是对权利人合法拥有不动产权利真实性的证明,鉴于登记机关的登记行为是一种行政确认行为,登记机关登记错误造成当事人损害的,行政机关就要承担行政赔偿责任。
二、 登记机构赔偿的归责原则
登记机构承担赔偿责任在归责原则上是采取过错责任原则还是严格责任原则,《物权法》规定的并不是很明确。