初审原告开县先锋汽车销售服务有限公司因与初审被告开县交通局、开县公路运输管理所请求确认具体行政行为违法一案原审上诉人（初审原告、再审申请人）开县先锋汽车销售服务有限公司。 法定代表人邹先锋，董事长。 委托代理人韩万奎，重庆四方律师事务所律师。该所地址：开县汉丰镇人民路233号。 原审被上诉人（初审被告、再审被申请人）开县交通局。 法定代表人陈桥，局长。 委托代理人周建三，重庆市四方律师事务所律师（特别授权）。该所地址：开县汉丰镇人民路233号。 委托代理人张小林，开县公路运输管理所副所长。 原审被上诉人（初审被告、再审被申请人）开县公路运输管理所。 法定代表人蔡兴，所长。 委托代理人周建三，重庆市四方律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人李良献，开县公路运输管理所职工。 初审原告开县先锋汽车销售服务有限公司（以下简称先锋公司）因与初审被告开县交通局、开县公路运输管理所（以下简称开县运管所）请求确认具体行政行为违法一案，开县人民法院于2004年5月13日作出(2004)开行初字第2号行政判决，先锋公司不服，向本院提起上诉。本院于2004年7月23日作出(2004)渝二中法行终字第53号行政裁定，发回重审，开县人民法院重审后，于2004年11月17日作出（2004）开行重字第2号行政判决，先锋公司不服，又向本院提起上诉。本院于2005年3月25日作出（2005）渝二中法行终字第61号行政裁定，已经发生法律效力。先锋公司仍不服，向本院申请再审。本院于2007年2月9日作出（2006）渝二中行监字第23号行政裁定，决定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 开县人民法院（2004）开行重字第2号行政判决认为，原告请求确认开县人民政府开县府文（2003）62号、开县交通局开交运（2003）190号、重庆市交通委员会渝交委运（2003）59号文合法有效。三个文件都是行政公文，是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具，其本身效力不容置疑，本院不能评判，且非具体行政行为，不涉及行政管理相对人，也与原告不存在权利、义务关系，不属本院审查范围。原告请求确认未经合法程序，擅自将审定的新增26辆出租车车型“富康”变更为“桑塔纳”的行政行为违法。二被告在投放出租车运力指标的行政行为中，制作了开交运（2003）190号请示报告、开运管发（2003）104号请示报告等，开县人民政府也以开县府文（2003）62号文向重庆市人民政府请示，经批准，得到了26辆出租车的指标。上述文件中提出了出租车的车型为富康或羚羊，但上述文件是内部公文，不涉及行政管理相对人，对外不产生效力。重庆市交通委员会渝交委运（2003）59号文，只规定了车型为五座以下（含五座）的轿车，并未规定车的品牌，开县人民政府以开县府发（2003）103号文予以确认。因此，二被告投放26辆“桑塔纳”给开县三家具有资质的客运出租车公司，是其职权范围内的事，符合规定，是合法的。原告所诉行政机关违法行政事实没有证据佐证，不予采信，其主张不予支持。遂判决，驳回原告要求确认二被告行政行为违法的诉讼请求；驳回原告的其他诉讼请求。 本院(2005)渝二中法行终字第61号行政裁定认为，开县交通局开交运（2003）190号文，是一份请示报告，属行政机关内部公文，应是上级行政机关按行政程序审查审批，该请示报告不涉及行政管理相对人的权利义务，不属本案审查。对开县人民政府开县府文（2003）62号文、重庆市交通委员会渝交委运（2003）59号文，因上述两行政机关不是本案的被告，本案无法对其进行审查。根据本案的证据，对先锋公司的第二项诉讼请求，应由民事法律关系调整。原判判决驳回先锋公司的诉讼请求不当，应撤销原判。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（十一）项之规定，裁定如下：一、撤销开县人民法院2004年11月17日作出的（2004）开行重字第2号行政判决；二、驳回开县先锋汽车销售有限公司的起诉。一、二审案件受理费各100元，其他诉讼费各250元，共计700元，由开县先锋汽车销售有限公司负担。 原审上诉人先锋公司申请再审的主要理由为：原二审裁定认定性质明显错误，两被申诉人在出租车投放过程中，超越县人民政府的规划，擅自将规划的车型为“富康”三箱轿车改变为“桑塔纳”轿车，二审裁定认定该行为不是行政行为，而是民事行为是错误的，两被申请人改变县人民政府的规划的具体行政行为，侵害了先锋公司的合法权益。请求再审撤销原一、二审判决，确认两被申请人的行政行为违法。 原审被上诉人开县交通局和开县运管所再审中辩称：本案涉及的“富康”和“桑塔纳”是轿车的品牌，再审被申请人不享有决定出租车用何种品牌轿车的职权，亦未改变上级行政许可批准的，对开县投放26辆出租车用“五座以下(含五座)轿车”的要求。再审申请人提出的申请再审的理由不能成立。原审（2005）渝二中法行终字第61号行政裁定是正确的，应予维持。 经再审查明，2003年，开县人民政府为提升城市形象，促进社会经济快速发展、满足市民生活需要，以及为办好开县首届锦橙文化节，拟新增部分出租车，并将拟新增出租车车型、颜色进行了展示。先锋公司参与了展示。同年10月9日，开县运管所以开运管发（2003）104号文向开县交通局书面请示，就开县2003年度出租车运力投放事宜拟定了三个方案：一是定点引进出租车管理水平较高的公司，其车型在羚羊、富康两箱、富康三箱中任选一种；二是竞卖出租车客运经营权，其车型在羚羊、富康两箱、富康三箱中任选一种，实行政府批量采购；三是对现有公司平均分配指标，车型在羚羊、富康两箱、富康三箱中任选一种。　　 同年10月18日，开县交通局制作《重庆市出租汽车运力计划申请审核表》，表中载明：拟投入车辆数量为100辆（其中36辆用于解决万开路定线小轿车遗留问题）；拟投入车辆车型为羚羊、富康车。10月19日，开县人民政府在该审核表的区、县政府审核意见栏中签署“同意投放100辆出租车”意见，并加盖了开县人民政府印章。同日，开县交通局就开县2003年新增出租车运力问题，以开交运（2003）190号文向重庆市道路运输管理局请示：拟定在年底以前投放100辆出租车（其中解决原来取得经营许可证的36辆），投放车型为富康。 同年10月23日，开县人民政府亦就开县2003年新增出租车计划指标问题，以开县府文（2003）62号文向重庆市人民政府紧急请示称，为适应社会经济发展需要，拟定新增2003年度出租车计划指标100个（其中解决遗留车辆36个，实际新增64个），对实际新增的车辆客运经营权实行公平、公开有偿出让，期限5年，车型在羚羊、富康中任选一种。 同年11月11日，重庆市道路运输管理局就开县交通局向其申报新增出租汽车运力100辆问题，以渝道运业（2003）32号文向重庆市交通委员会请示，建议投放26辆，车型为五座以下（含五座）轿车。上述机关请示衔接期间，先锋公司已征得开县运管所法定代表人同意组织富康轿车作为新增出租车，11月16日，先锋公司得到了县运管所提供的26辆出租车的行业编号单及出租车设计样稿。嗣后，先锋公司的法定代表人邹先锋、重庆百事达汽车有限公司万州分公司的代表王学贵、开县运管所当时的法定代表人熊革新在一起，对由先锋公司组织购进26辆富康车相关问题进行了商定。11月18日，先锋公司作为甲方与乙方重庆百事达汽车有限公司万州分公司签订《购车协议书》，双方约定：由乙方负责按开县政府所确认的样车进行外部改漆，颜色为浅绿色，腰带为橘黄色（以开县政府出租车投放公示一号车图片为准），质量必须符合相关行业标准，乙方在2003年11月28日前交付甲方26辆车。同日，重庆市交通委员会就开县新增出租车运力问题向重庆市人民政府请示，称开县交通局编制了其辖区2003年度出租车运力发展计划，拟新增出租车运力100辆，该县新增出租车运力计划已经县人民政府审批，因非典疫情影响，该县延误了计划报送，现市运管局提出了初审意见，经交委审查，建议市政府批准开县新增出租车26辆，新投放出租汽车车型为五座以下（含五座）轿车等。 同年11月21日，开县交通局就2003年度出租车运力投放有关问题以开交运（2003）224号文向开县人民政府报告称，向市政府争取出租车指标26辆，拟定一次性投放，车型为富康三箱等事宜。11月26日，开县顺民、民心、顺发三家出租车公司，联合向开县县委、县政府、县交通局、县运管所呈送报告称：“我们在得到政府分配的26个出租车指标后，与先锋公司进行了购车接洽，先锋公司答应26辆车在11月23日全部到开县，直到26日还没有看到一辆车，迫不得已与大众经销商进行了接洽，大众经销商能保证在28日按我们要求提供26辆车，于是在26日下午与经销商签订了购车合同”。同日，开县顺发出租车公司等与中国汽车工业西南销售公司万州分公司签订《购车合同》。11月27日，重庆市交通委员会作出渝交委运（2003）59号《关于开县2003年新增出租车运力的通知》称，经市政府审定，同意开县2003年新增出租汽车运力26辆，车型为五座以下（含五座）轿车，具体投放工作由开县交通局负责。当天晚上，先锋公司组织的富康轿车到开县，并在开县汽修厂内对富康车进行了改色。11月28日，开县运管所为26辆桑塔纳车发放了出租车顶灯，同意其上路营运。 同年12月9日，开县人民政府作出开县府发（2003）103号会议纪要，称县政府同意向县内有资质的出租车公司有偿出让26辆出租车经营权，经营权限为5年，有偿使用费为每辆10万元。另查明，开县交通局原法定代表人李培忠(局长)任至2007年3月由现任局长陈桥接任；开县运管所法定代表人邓占茂(所长)任至2006年11月由现任所长蔡兴接任。 本案争议的主要焦点问题：1、先锋公司初审诉请确认本案所涉行政机关作出的三个文件的效力，是否属人民法院审查的问题。2、先锋公司诉请确认开县交通局和开县运管所实施了超越县人民政府的规划，擅自将投放出租车的车型为“富康”三箱轿车改变为“桑塔纳”轿车，属超越行政职权行为和违法行政行为，其理由是否成立的问题。 针对上述焦点问题，结合审理中双方举示的证据和陈述的主要理由及观点，作以下评判： 本院认为，开县交通局开交运（2003）190号文，是一份请示报告，属行政机关内部公文，不具有公示效力，亦不涉及行政管理相对人的权利义务，故该请示报告是否具有效力问题，不属人民法院审查范围。对开县人民政府开县府文（2003）62号文、重庆市交通委员会渝交委运（2003）59号文，因上述两行政机关不是本案的被告，且两个文件亦属行政机关内部公文，应由作出该两个文件的行政机关的上级行政机关审查，批复确定对文件内容是否予以施行。其效力问题亦不属人民法院审查确定。先锋公司初审请求确认上述三个文件合法有效的此项诉讼请求，不属人民法院审查范围，原审对其此项请求予以驳回是正确的。 依据《重庆市道路运输管理条例》第三条规定：“区、县交通行政主管部门按照规定的职权负责本行政区域内的道路运输管理工作；区、县交通行政主管部门的道路运输管理机构，负责本行政区域的道路运输具体管理工作；”第十二条规定:“区、县道路运输管理机构应当按照道路运输发展规划和市交通行政主管部门的规定，对道路运输经营者新增、更新营业性道路运输车辆进行管理。”从上述规定阐明的内容，能够确定开县交通局是该县交通行政主管部门，开县运管所是该县交通行政主管部门的道路运输管理机构。运管所按照道路运输发展规划对新增营业性运输车辆进行管理。出租车属于营业性运输车辆，由此说明，县运管所享有对本县内新增出租车运输管理的行政职权。行政职权的存在是决定一个行为是否是行政行为的要件。开县运管所作出的运管发（2003）104号、开县交通局作出的开交运（2003）190号、224号和开县人民政府作出的开县府文（2003）62号等文中，虽然均有“车型在羚羊、富康中任选一种，实行政府批量采购”或“投放车型为富康三箱”等表述，但上述行政机关在向上级行政机关申请出租车投放指标的申报过程，仅属行政机关内部申报行为。上述行政机关作出的文件系行政机关内部公文，文件的内容不涉及与先锋公司相对应的行政或民事权利义务关系，亦不对社会产生公示效力。开县运管所虽然是享有对新增运输车辆具有行政管理职权的行政管理机关。但作为行政机关，只有运用行政权才能实施具有单方性和强制性的行政行为，而没有运用行政权所作的行为，即使实施者是享有行政权的组织，也不是行政行为。开县交通局和开县运管所没有确定出租车用什么品牌车辆的法定职权，亦没有资格对用于出让经营权和新增出租车实施政府采购行为。开县运管所的法定代表人虽然参与了先锋公司与汽车销售商之间买卖车辆事宜的磋商，但不能代表，也并未代表行政机关与先锋公司或汽车销售商签订购车合同，因此，开县运管所与先锋公司之间不涉及行政合同法律关系。先锋公司与汽车销售商之间的买卖车辆合同关系，存在的商业风险是否与开县运管所相关，亦不属行政法律规范调整。本案事实中开县运管所法定代表人与先锋公司法定代表人的接触或参与汽车买卖双方的磋商行为，是在开县交通局和开县人民政府，在向重庆市交通局和重庆市人民政府报送新增出租车请示的过程中，还未得到重庆市人民政府批复时进行的联系和磋商行为，对运管所法定代表人该时期的行为，是对新增出租车内部信息的透露。这种对内部信息的透露，只是基于是运管所法定代表人特殊身份而为之，但并不能代表运管所行使行政职权与先锋公司形成行政契约关系。行政契约是指特定的行政主体为实现特定的行政目标，依法与其他行政主体或行政相对人签订的具有行政法上权利义务内容的协议。运管所法定代表人的上述行为也不属行政指导或行政规划行为，亦不属行政行为。所谓行政行为，是享有行政职权的行政主体行使权力，对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为。运管所法定代表人的上述行为，无论是否代表运管所，亦不是具有单方性和强制性的行使法定行政职权行为。先锋公司初审诉请“确认被告未经合法程序，擅自将审定的新增26辆车车型‘富康’变更为‘桑塔纳’的行政行为违法”，要在确认对开县新增26辆出租车车型经合法审定为“富康”的事实基础上，才能确定运管所擅自变更新增出租车为“桑塔纳”的行政行为违法。本案中重庆市政府批复文件未确定新增出租车车型为富康，就不存在违法变更车型的事实。先锋公司信赖开县运管所法定代表人透露的信息而作出的购车行为，是对信息的判断不当。目前司法对行政的审查尚未涉及此类非强制性行政行为。因此，本院(2005)渝二中法行终字第61号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下： 维持本院(2005)渝二中法行终字第61号行政裁定。 本判决为终审判决。 审 判 长 柳 勇审 判 员 刘 世 禄审 判 员 贺 卫 东 二 O O 五 年 五 月 十 七 日书 记 员 刘 　 康