原告温州星泰房地产开发有限公司垫江分公司诉被告垫江县国土资源和房屋管理局不履行土地使用权变更登记发证法定职责一案原告温州星泰房地产开发有限公司垫江分公司，住所地：垫江县桂溪镇渝东商业城D座3楼302号。 法定代表人张永瀚，该公司经理。 委托代理人杨曦，重庆峡阳律师事务所律师。 被告垫江县国土资源和房屋管理局，住所地：垫江县桂溪镇人民西路10号。 法定代表人邬吉强，该局局长。 委托代理人王平，重庆市垫江县澄溪法律服务所法律工作者。 委托代理人杨顺荣，男，该局权籍科科长，住该局职工宿舍。 第三人重庆市垫江县交通开发有限公司，住所地：垫江县桂溪镇南新街路口。 法定代表人高建明，该公司董事长。 委托代理人郭兴国，重庆玉鼎律师事务所律师。 原告温州星泰房地产开发有限公司垫江分公司（以下简称星泰公司垫江分公司）诉被告垫江县人民政府（以下简称垫江县政府）、垫江县国土资源和房屋管理局（以下简称垫江国土房管局）不履行土地使用权变更登记发证法定职责一案，星泰公司垫江分公司于2007年10月30日提起行政诉讼，重庆市第三中级人民法院于同年11月2日作出（2007）渝三中法行指字第4号行政裁定，将该案指定本院管辖。本院于同年11月23日受理后，依法追加重庆市垫江县交通开发有限公司（以下简称垫江交通开发公司）为本案第三人，于2007年 12月5日、6日分别向被告、第三人送达了起诉状副本、行政诉讼当事人权利义务通知书及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2007年12月18日、2008年1月17日公开开庭审理了本案。原告星泰公司垫江分公司的法定代表人张永瀚及委托代理人杨曦；被告垫江县政府的委托代理人闵书全，被告垫江国土房管局的法定代表人邬吉强及委托代理人王平、杨顺荣；第三人垫江交通开发公司的委托代理人郭兴国到庭参加了诉讼。在诉讼过程中，经本院审查，被告垫江县政府不是本案适格被告，经原告同意，本院已依法通知垫江县政府退出本案诉讼。经本院申请，重庆市高级人民法院批准延长本案审理期限3个月。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。 原告星泰公司垫江分公司诉称，2006年10月9日，原告与垫江县政府签订了《垫江县渝东食品批发市场开发项目建设协议书》，约定由原告投资建设渝东食品批发专业市场项目。根据该协议，原告与垫江交通开发公司达成了《原飞驰旧车交易市场转让费支付协议》和《关于原飞驰旧车交易市场转让事项的补充说明》，双方约定由垫江交通开发公司已依法取得的垫国用（2003）让字第1912号国有土地使用证载明的土地使用权及其他财产转让给原告，并就其转让费达成了协议，随即完成了移交工作。同时，原告按其约定支付了土地转让费400万元，并对该项目进行了规划、原建造物拆迁、地质钻探、场地平整、施工设计等一系列前期工作。2007年2月5日，原告和垫江交通开发公司向被告垫江国土房管局提出申请，将其国有土地使用权变更登记给原告，并提交了符合颁证的全部资料。被告依法受理了申请，完成了审批程序，但拒不颁发国有土地使用权证给原告，致使原告开发的项目无限期延后，造成原告损失近1000万元。为保护原告的合法权益，请求人民法院依法判决被告将位于垫江县桂溪镇东大道南段南侧原土地使用权证号为垫国用（2003）让字第1912号、出让合同号为（2003）第007号的国有土地使用权证颁发给原告，本案的诉讼费由被告承担。 被告垫江县国土房管局辩称，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》及《重庆市土地房屋权属登记操作规程》的规定，土地房屋权属登记发证机关为重庆市国土资源和房屋管理局，垫江国土房管局仅为填证单位，因此，垫江国土房管局不是适格的被告，应驳回原告的起诉。原告与垫江交通开发公司签订的《国有土地使用权转让协议》，依法应当履行审批程序，原告提供的证据《重庆市国有土地使用权转让审批表》，在市土地房屋管理局意见栏无负责人签字和单位加盖印章，不能认定被告已完成了内部审批。土地转让的审批程序与土地房屋权属的登记程序截然不同，前者是后者的前提基础，原告直接起诉要求被告履行行政登记法定职责，缺乏法律依据。同时，被告至今未收到原告的土地使用权变更登记申请。原告与垫江交通开发公司签订的《国有土地使用权转让协议》因无公权力确认而转让行为无效，原告其权属来源不合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人垫江交通开发公司述称，垫江交通开发公司申请审批的国有土地使用权转让审批表，至今垫江国土房管局未将批准转让的国有土地使用权转让审批表发给垫江交通开发公司。垫江交通开发公司持有的本案争议的国有土地使用权证，现在原告处，是在该证的他项权证书（抵押贷款）注销后，原告的经理以垫江交通开发公司的名义，在垫江国土房管局处领取。至今原告未通知垫江交通开发公司到垫江县房地产交易所办理房地产交易审批登记表，并在该登记表上盖印章。 原告星泰公司垫江分公司为了证明其诉讼主张，提供了以下证据： 证据一，1、国有土地使用权转让审批表；2、重庆市总商会浙江商会向市政府的《垫江如此投资环境，浙商陷足进退两难》的情况反映；3、垫江县法制办闵书全给原告的函告。以此证明原告向被告提出讼争土地使用权变更登记并要求颁证的申请及被告对其审查的最终结果。 经质证，被告认为国有土地使用权转让审批表是复印件，不具有真实性、合法性，也与原告的诉讼请求没有关联性。重庆市总商会浙江商会向市政府的《垫江如此投资环境，浙商陷足进退两难》的情况反映及垫江县法制办闵书全给原告的函告，其真实性无异议，但不能证明原告的主张。第三人的质证意见与被告相同。 证据二，1、垫江县政府对垫江县招商局出具的授权委托书；2、垫江县招商局与温州星泰房地产开发有限公司签订的《垫江县渝东食品批发市场开发项目建设协议书》；3、垫江县委办公室第五期议事纪要《研究渝东食品批发市场建设事宜》；4、垫江县政府第38次常务会议纪要；5、垫江交通开发公司与温州星泰房地产开发有限公司签订的《原飞驰旧车交易市场转让费支付协议》；6、星泰公司垫江分公司与垫江交通开发公司签订的《关于原飞驰旧车交易市场转让事项的补充说明》；7、垫国用（2003）让字第1912号《国有土地使用证》。以此证明垫江县人民政府招商引资的合法性。 经质证，被告认为证据二中的1、2、3、4、5、6、7证据的真实性无异议，但垫江县招商局没有以垫江县政府的名义与原告签订其项目建设协议书，其协议与本案没有关联性。证据二中的5、6证据违背了垫江县委办公室第五期议事纪要和垫江县政府第38次常务会议纪要的规定。证据二中的7证据，也不能证明原告的主张。第三人的质证意见与被告相同。 证据三，1、车辆交易中心交接清单；2、垫江县规划局垫江规划纪要[2007]8号《垫江渝东食品批发市场修规评审会议纪要》；3、建设用地地质灾害危险性评估登记申请表。以此证明第三人与原告就原飞驰旧车交易市场进行了交接及垫江县渝东食品批发市场开发项目建设合同签订后进行了相关规划、地质评估工作。 经质证，被告认为证据三中的1证据，因垫江金灵房地产开发有限公司不是本案的原告，而对其旧车交易市场的转让有异议，第三人的质证意见与被告相同。证据三中的2、3证据的真实性无异议，但与本案没有关联性，第三人未提出异议。被告垫江国土房管局为证明其主张，出示的证据、依据有： 证据一，1、垫国土出让字（2003）第007号国有土地使用权出让合同；2、垫江交通开发公司出具的土地出让金欠条。以此证明第三人获得讼争土地使用权，而未付清其土地出让金。 经质证，原告认为该证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性，不影响土地权属关系。第三人没有异议。证据二，《重庆市土地房屋权属登记申请书》、《重庆市土地房屋权属登记审核表》、《土地房屋权属调查表》、《房地产权证书》的样式。 法律依据，《重庆市土地房屋权属登记条例》第十条、第三十六条，《重庆市土地房屋权属登记操作规程》。 以此证明土地使用权证的颁证单位是重庆市国土资源和房屋管理局，被告垫江国土房管局不是本案适格的诉讼主体。 经质证，原告认为被告出示的文本样式及法律依据与本案没有关联性，不能证明被告的主张。第三人对其真实性无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认： 原告星泰公司垫江分公司出示的证据一中的1证据《国有土地使用权转让审批表》，在庭审中经与其原件核对无异，从该审批表中的内容看，第三人作为转让方、原告作为受让方均签字盖章，被告也在审核人栏内签字盖章；证据一中的2、3证据的真实性被告及第三人均无异议，而且其2、3证据能与1证据相印证，故证据一能证明原告向被告提出讼争土地使用权转让登记并要求颁证申请的主张，本院对此予以确认。 原告星泰公司垫江分公司出示的证据二，其证据的真实性被告及第三人均无异议，其证据证明的内容，均与垫江县渝东食品批发市场开发项目建设作为垫江县的招商引资项目而将讼争土地进行转让有关，证据二中的证据均具有证据的“三性”，因此，本院对此予以确认。 原告星泰公司垫江分公司出示的证据三中的1证据，其交接清单上有交、接双方签字确认，其中原告方的法定代表人张永瀚也在接交方签字，并能与证据二中的6证据即星泰公司垫江分公司与垫江交通开发公司签订的《关于原飞驰旧车交易市场转让事项的补充说明》相印证，与讼争土地的转让具有关联性。证据三中的2、3证据，被告及第三人均未对其证据的真实性提出异议，其证据证明了垫江县渝东食品批发市场开发项目建设协议签订后进行了有关规划及地质评估的情况，其与讼争土地的转让具有关联性，故本院对证据三予以确认。 被告垫江国土房管局出示的证据一，其真实性原告及第三人均无异议，能证明第三人取得讼争土地使用权的有关事实，也与判定讼争土地能否转让存在关联性，本院对此予以采信。 被告垫江国土房管局出示的证据二，从《重庆市土地房屋权属登记条例》第六条第二款的规定看，本案讼争土地使用权变更登记应由被告负责，其证据二及法律依据不能证明被告不是本案适格诉讼主体的主张，故本院对此不予采信。 根据本院所确认的上述有效证据认定如下事实： 2002年12月10日，垫江国土房管局（出让方）与垫江县交通局（受让方）签订了垫国土出让字（2003）第007号国有土地使用权出让合同，该合同约定：出让方同意将位于桂溪镇桂东大道南段南侧37911平方米的国有土地交给受让方作为综合建设用地，出让年限为40年，该土地的使用权综合价款为120万元。在此之前（同年10月24日），垫江交通开发公司就该国有土地使用权出让合同中所涉及的国有土地使用权出让金问题向被告垫江国土房管局出具了一张土地出让金壹佰贰拾万元整的欠条，并约定同年12月30日付清。2003年7月，垫江县政府向垫江交通开发公司颁发了垫国用（2003）让字第1912号国有土地使用证，垫江交通开发公司取得了位于桂溪镇桂东大道南段南侧33741平方米的国有土地使用权。 2006年3月9日，垫江县委研究了渝东食品批发市场建设事宜。同年9月5日，垫江县政府召开第38次常务会议，研究招商引资开发建设渝东食品批发市场有关事项，其中纪要内容：会议原则同意引进北京世纪地产设计策划有限公司利用原飞驰旧车辆交易市场土地开发建设渝东食品批发市场。土地出让金为700万元，分两次付清，先期付款400万元。若市场商业面积达到规模要求，由县财政投入50万元用于市场基础设施建设。同年10月8日，垫江县政府就其与温州星泰房地产开发有限公司签订《垫江县渝东食品批发专业市场开发项目协议书》一事，授权委托垫江县招商局按垫江县政府第38次常务会议纪要精神办理。同年10月9日，垫江县招商局（甲方）与温州星泰房地产开发有限公司（乙方）签订了《垫江县渝东食品批发市场开发项目建设协议书》，其中约定：项目名称为垫江县渝东食品批发市场。项目位置为垫江县桂东大道（汽车交易市场）。项目总投资4500万元，建筑面积67988平方米。工程分两期建设，乙方应于规划审批后一年内完成一期工程建设，两年半内完成二期工程建设。土地使用权转让费为700万元，分两期付清，一期工程开工前付款400万元，由甲方将土地使用权证手续转让给乙方；二期开工前付款300万元。付款方式不影响工程建设手续的办理。若市场商业面积达到设计规模要求，由县财政投入50万元，用于市场基础设施建设。本项目建设所需的一切手续由乙方负责办理。因一方原因导致本协议无法履行或不能实现协议目标，视为违约，由违约方支付违约金50万元，同时承担由此给守约方造成的经济损失；双方都有过错的由双方各自承担相应的违约责任。 原告星泰公司垫江分公司向被告垫江国土房管局提交垫国用（2003）让字第1912号国有土地使用权证和其土地使用权发生转移的相关资料后，垫江交通开发公司作为转让方、星泰公司垫江分公司作为受让方，于2007年2月5日分别就桂溪镇桂东大道南段南侧33741平方米的国有土地[垫国用（2003）让字第1912号国有土地使用权证所载明的国有土地]使用权转让，在《国有土地使用权转让审批表》中签字并盖印章，垫江国土房管局也在该表中审核人栏内签字并加盖了该局印章。2007年2月9日，星泰公司垫江分公司就渝东食品批发市场申请建设用地地质灾害危险性评估，被告垫江国土房管局作出了该项目属一般性建设项目，可不作地质灾害危险性评估的审查意见，并签字盖章。2007年2月26日，垫江交通开发公司（甲方）与温州星泰房地产开发有限公司（乙方）签订了《原飞驰旧车交易市场转让费支付协议》，其中约定：渝东食品批发市场一期工程开工前，乙方付款400万元给甲方，甲方负责还清在垫江县信用合作社的全部贷款360万元，并收回抵押在垫江县信用合作社的该宗土地的土地使用权证及其他项权利证。甲方收到乙方400万元转让费后，立即支付欠交垫江国土房管局的土地出让金40万元，甲方负责在15个工作日内办结土地和资产转让手续及完整合法的土地使用权证给乙方或乙方代表新组建的公司。乙方在2007年12月前支付剩余转让费220万元给甲方，甲方欠交垫江国土房管局的土地出让金余额80万元全部转由乙方支付。甲方在一个月内撤出旧车交易市场的汽车维修厂及其他经营项目。若有违约，违约方须向对方支付违约金20万元。星泰公司垫江分公司于2007年5月18日向垫江交通开发公司支付了土地使用权转让费400万元。2007年2月28日，星泰公司垫江分公司与垫江交通开发公司签订了《关于原飞驰旧车交易市场转让事项的补充说明》，其中约定：垫江交通开发公司转让给星泰公司垫江分公司的市场资产包含，整体收购旧车交易市场；建筑物为展场面积3000平方米左右，市场办公室200平方米左右，围墙面积600平方米左右；市场全部占地为33741平方米（即垫国用[2003]让字第1912号、[2003]第007号出让合同）；市场附属其他设施、消防、水电户口。2007年6月14日，第三人垫江交通开发公司移交原飞驰旧车交易市场，原告方的法定代表人张永瀚在其接交清单上以接交方的名义签字接交。垫江县规划局也于同年6月14日召开了垫江渝东食品批发市场修规评审会议，并形成了纪要，会议原则同意北京世纪地产设计策划有限公司对垫江渝东食品批发市场的规划方案，并提出了相关建议意见。2007年10月13日，重庆总商会浙江商会向重庆市人民政府反映《垫江如此投资环境，浙商陷足进退两难》情况，要求其关注重视、直接过问此事，并要求由垫江国土房管局为星泰公司垫江分公司办理土地转让手续。2007年10月19日，垫江县政府办公室法制工作科的闵书全以受县政府领导指派之名义，向星泰公司垫江分公司出具了书面函告，告知该公司，如果垫江县政府不能将旧车交易市场的土地使用权转让给该公司，其态度怎样，要求该公司书面告诉垫江县政府。被告垫江国土房管局至今未对原告星泰公司垫江分公司申请变更登记的讼争国有土地使用权，履行变更登记发证职责。 另查明，星泰公司垫江分公司于2006年11月14日成立。垫江交通开发公司属于国有独资公司。 再查明，2007年12月17日，重庆市人民政府颁布了渝府令[2007]209号《重庆市人民政府关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》，该决定自2008年1月1日起施行。该决定第6项明确界定土地房屋登记权的现行使主体是区县土地房屋行政主管部门，主城九区除外，全市房地产权证书由市土地房屋行政主管部门统一制作，房地产权证书监制栏套印“重庆市国土资源和房屋管理局房地产权证书管理专用章”。 本院认为，根据重庆市人大常委会制定的《重庆市土地房屋权属登记条例》第13条第2款的规定，主城九区以外的土地房屋权属登记，由土地房屋所在地的区县土地房屋行政主管部门负责。该条例第10条第1款规定，土地房屋权属登记的一般程序是申请受理、权属审核、登记发证，即由申请人提出书面申请并提交相关资料，由土地房屋行政主管部门对申请登记的土地房屋权属来源及其合法性进行审核，对符合条件的土地房屋行政主管部门应予核准，将有关土地房屋权利记载于房地产登记簿，并依据本条例有关规定核发证书。2007年12月，重庆市人民政府为贯彻落实科学发展观，深化行政体制改革和推动政府管理创新，推进城乡统筹发展，根据有关法律法规的规定，颁布了渝府令[2007]209号《重庆市人民政府关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》，参照该决定，土地房屋权属登记权的现行使主体是区县土地房屋行政主管部门，而非市土地房屋行政主管部门和县级人民政府。就本案而言，本案讼争土地使用权的转让，是垫江县政府研究同意利用讼争土地招商引资开发建设渝东食品批发市场，并通过授权垫江县招商局与温州星泰房地产开发有限公司签订该项目建设协议，而由此将讼争土地使用权由第三人垫江交通开发公司转让给原告星泰公司垫江分公司，且第三人垫江交通开发公司与温州星泰房地产开发有限公司签订了讼争土地使用权转让费的支付协议，约定了办理讼争土地使用权转让手续的相关事项。从《国有土地使用权转让审批表》载明的内容看，垫江交通开发公司作为转让方、星泰公司垫江分公司作为受让方，于2007年2月5日分别就讼争土地使用权转让，在此审批表中签字并盖印章，垫江国土房管局也在该表中审核人栏内签字并加盖了该局印章，由此能证明原告已向被告提出了办理讼争土地使用权变更登记的申请，也能证明被告已对此进行了审核。依照《重庆市土地房屋权属登记条例》第19条第1项的规定，土地房屋行政主管部门办理土地房屋权属转移变更登记时限为，从受理申请之日起30个工作日内办理完毕，而被告至今未给原告颁发讼争土地使用权证。综上，本案讼争土地使用权转移变更登记应当是被告垫江国土房管局的法定职责，被告至今未给原告颁发讼争土地使用权证实属拖延履行其职责。被告辩称，至今未收到原告的土地使用权变更登记申请以及尚未进行内部审核明显与事实相悖，其辩解原告应该提起要求被告履行行政审批不作为诉讼以及转让协议无公权力确认无效的理由均不能成立。 作为国有独资公司的第三人垫江交通开发公司，已实际取得讼争土地的合法使用权，其土地使用权的转让，是经垫江县政府召开有相关职能部门负责人参加的常务会议研究同意而进行的转让，证明国有资产等主管部门也同意其转让，为其土地使用权转让而签订的相关协议，均是合同双方的真实意思表示，也未违背相关法律及行政法规的强制性规定。至于垫江交通开发公司是否付清讼争土地的出让金问题，本院认为，在签订讼争土地的国有土地使用权出让合同之前，垫江交通开发公司就向垫江国土房管局出具了土地出让金欠条，证明垫江国土房管局同意其欠缴，垫江县政府正是基于其职能部门同意的情况下为垫江交通开发公司颁发了国有土地使用证，垫江交通开发公司未按约定的期限付清其土地出让金，只能证明垫江交通开发公司尚存向垫江国土房管局交纳土地出让金的义务。而在垫江县政府召开第38次常务会议研究同意讼争土地转让后，在讼争土地转让的相关协议中就欠缴土地出让金的支付问题重新作了明确的约定，星泰公司垫江分公司已按其约定向垫江交通开发公司履行了支付土地使用权转让费的义务。因此，讼争土地使用权的转让，并没有违背《城市房地产管理法》第38条的规定，即以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合按照合同约定已经支付全部土地使用权出让金的条件。同时，本案第三人垫江交通开发公司将依法以出让方式取得的国有建设用地使用权转让给原告星泰公司垫江分公司，出让方和受让方分别在审批表内签字盖章，并持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记符合相关法律、法规规定的条件。 垫江县政府以招商引资的方式开发建设渝东食品批发市场，研究同意将讼争土地使用权转让于原告方，应当恪守诚实信用原则；被告垫江县国土房管局作为垫江县政府的职能部门，应当依法执行垫江县政府以招商引资方式开发建设渝东食品批发市场的相关决定并对自己的行为和承诺诚实守信，不得随意变更和反复无常，在对行政相对人的授益性行为作出后，即使发现对政府不利，只要不是该行为重大、明显违法导致行为无效或因为相对人的过错造成的，一般不得改变。本案中，原告星泰公司垫江分公司对垫江县政府的招商引资行为和垫江县国土房管局的变更登记内部审批行为存在合理信赖，并基于这种信赖交纳了转让费且对该建设项目作了大量的前期准备工作，投入了不少人力、财力，相较于本案中的瑕疵和其他利益而言，相对人的信赖利益更值得保护。被告拖延履行讼争土地使用权变更登记发证法定职责，导致其项目建设不能如期开展，侵害了原告的合法权益。综上所述，原告星泰公司垫江分公司提出讼争土地使用权转移变更登记符合法定条件，其申请理由成立，其诉请，本院应予支持。被告垫江国土房管局辩称的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第一款，《重庆市土地房屋权属登记条例》第六条第二款、第十条第一款、第十九条第（一）项、第三十六条的规定，判决如下： 被告垫江县国土资源和房屋管理局在本判决生效后三十个工作日内，对原告温州星泰房地产开发有限公司垫江分公司申请变更登记位于垫江县桂溪镇桂东大道南段南侧33741平方米的国有土地使用权，履行变更登记发证职责。本案案件受理费人民币50.00元（原告已预交50.00元），由被告垫江县国土资源和房屋管理局承担。如不服本判决，可在送达判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长 代 军审 判 员 邱 陵审 判 员 柯小兰二00八年五月十三日书 记 员 罗玉函