罗玉琴案行政判决书原告罗玉琴，女，1972年9月12日出生，汉族，无业，住重庆市万盛区万东镇关爷庙莲池村192号，现租住农房。委托代理人李谋程，男，1970年7月3日出生，汉族，律师，住重庆市南岸区两路上海城9栋11-3号。被告重庆市万盛区房地产管理局。法定代表人殷成贵，局长。委托代理人张李，该局干部。第三人重庆市万盛区万东镇人民政府。法定代表人游龙奇，镇长。委托代理人卢秀华，重庆市万盛区法律援助律师事务所律师。原告罗玉琴诉被告重庆市万盛区房地产管理局（以下简称房管局）房屋登记管理不作为一案，重庆市第五中级人民法院以(2007)渝五中行终字第7号行政裁定书裁定发回本院重新审理,本院于2007年4月20日重新立案后，依法另行组成合议庭，并于2007年7月18日进行了公开开庭审理。因重庆市万盛区万东镇人民政府（以下简称万东镇政府）与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。原告罗玉琴及其委托代理人李谋程、被告房管局的委托代理人张李、第三人万东镇政府委托代理人卢秀华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗玉琴诉称，原告是万盛区万东镇莲池村中学社的世居村民，一直与父母居住，父母家庭的户主是父亲罗昭雨。1994年，由于万东路一期项目征地拆迁，原告作为被拆迁安置人员，户籍被转为非农业户口，但原告实际居住地没有发生变化。当时原告年纪尚小，没有成家，也没有经济能力自行建房，因此，仍与父母共同居住。因万东路一期项目征地拆迁安置时，政府没有对原告进行住房安置，同时原告结婚后在其他地方又没有住房，经与父母及家庭成员商议同意后，于1998年自行筹资，将家庭共有财产猪圈改建为两楼一底的住房，其中底楼为门面房。根据1994年《重庆市征地拆迁补偿安置办法》第十四条的规定，住房安置采取购房、租房和自行建房等方式进行。因此，国家法律法规明确，允许被拆迁安置人员自行修建住房。同时，在社会实践中，国家也允许农转非人员拥有乡村房屋所有权。1994年，中学社被拆迁安置的人员，政府就是采取自建房的方式进行安置的，其中很大部分人员的户口已经转为了非农业户口，因此，原告依法可以取得乡村房屋所有权。猪圈的产权登记所有人为罗昭雨。住房建成后，原告依法向房屋产权部门提出申请，要求对房屋产权进行分户登记。但在具体登记时，房屋产权部门为图简便，直接在原产权证上进行涂改，并在涂改处加盖了校正章。未按原告提出的请求，对房屋产权进行分割和变更登记，已构成行政不作为。由于房屋部门没有按照原告的要求对房屋产权进行分户登记，直接造成了原告自建房的产权仍是罗昭雨的法律后果。故请求法院依法确认被告未依照原告的请求分割和变更房屋所有权的行政不作为行为违法。被告房管局辩称，2001年12月以前的乡村房权证由区城乡建委办理，后职能移交给我局。罗昭雨的乡村房屋所有权证系1999年由万东镇经办、区城乡建委审核发证。根据罗昭雨的房屋产权档案资料记载，产权来源系自建取得，档案中各种资料齐全，当时社、村、镇均盖有公章。而房屋产权档案资料中没有记载该房屋和原告有联系。我局认为，原万盛区城乡建委、万东镇在办理罗昭雨的乡村房屋所有权证时程序合法，符合当时的有关法律法规，且与原告没有任何关系。因此，原告的诉讼请求不合法，也无任何道理，应依法驳回，并承担本案诉讼费用。第三人万东镇政府述称，第一，本案的原告没有资格请求分割和变更原房屋所有权人的房屋。1994年，原告在征地农转非时未持有房屋所有权证和集体土地使用权证，根据当时的相关安置政策，原告不属住房安置对象。原告结婚后有无住房是其自己的事情，与政府无关，不是政府的过错。原告自称，1998年经其家庭成员同意，将父亲的猪圈改建为住房。其修建行为没有任何审批手续，本身就是违法行为，应当受到法律的制裁。因此，原告的诉讼请求既没有事实根据，又没有法律依据；第二，根据《中华人民共和国土地管理法》和《重庆市土地管理规定》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让。禁止批准城镇居民占用农村集体经济组织的土地建住宅。1998年，原告已经属于转非的农业人口，按法律的相关规定不能依法占有罗昭雨的宅基地建房；第三，根据《重庆市土地管理规定》第三十三条规定，农村村民建住宅由区县土地行政主管部门核发建设用地批准书。原告的违法行为应当受到法律的制裁。综上所述，原告的诉讼请求没有事实根据，违反了我国法律的相关规定，依法应当驳回。原告针对其提出的诉讼主张向本院提供的事实证据如下：1、原告的身份证。2、原告及家庭成员的户口登记卡。3、罗昭雨的身份证。4、《同意书》。5、所有权人为罗昭雨的乡村房屋所有权证及徐峰于2003年9月4日出具的《证明》。6、万盛区国土资源局于2005年4月28日作出的万盛国土发（2005）34号《关于纠正在莲池苑项目征地拆迁中有关人员的安置问题的决定》。7、徐峰在法庭上的陈述：原告申请改建房的分户登记，应先进行合法登记，其后才能进行分户登记。我们在将原告的改建房登记在罗昭雨的房屋产权证上后，由于万东镇小城镇建设二期续建工程，政府打招呼停办了房屋产权的登记。因此，我们也没有要求原告提供书面申请。如果没有冻结办理，我们应该将原告的材料报建委审批。8、罗昭雨在法庭上的陈述：原告是我的小女儿。由于住不下，经我三个子女同意，把猪圈分给了原告，由原告自己出钱将猪圈改建为住房。房子建好后去找徐峰把房子分割给原告，徐峰说停办了。9、朱正华在法庭上的陈述：我陪原告去办证时，原告提出了分户，当时徐峰是所长，他说要找城乡建委完善手续，待房子合法化后再分户。后来就在原房产证上直接修改的。之后，又去找过两次，他说停办了。原告的上述证据，万东镇政府的质证意见为：1号和2号证据属实，能够证明原告1994年已农转非；3号和4号证据，对罗昭雨的身份证明没有异议，但同意书是违法的，没有证明效力；5号证据，产权证与原告无关，有涂改章，本身是违法的，乡村房屋所有权证是罗昭雨的，与本案无关。徐峰的证词，盖的是国土局的章，而不是村镇办的章，不能代表万东镇政府的办事程序，是个人行为，故不具有证明力；6号证据，原告没有安置的资格，纠正是合法的。7－9号证据，不能证明罗玉琴已取得了房屋所有权。因为，1998年，罗玉琴出资建房是违法行为，而接受处罚是罗昭雨，因此，罗玉琴没有取得房屋产权资格，分户的请求更没有法律依据。房管局的质证意见为：1－6号证据同意万东镇政府的意见；7－9号证据，认为当时的办证程序有问题，原告也没有按法定程序申请。被告房管局向本院提供了以下证据：1、罗昭雨1997年11月6日的《村镇房屋产权申请登记审批表》；2、重庆市万盛区城乡建设管理委员会于1999年11月17日作出的重规万城罚（1999）第33号《处罚决定书》及《重庆市定额罚款收据》；3、罗昭雨1992年的《乡村房屋所有权证》；4、罗昭雨1991年的《村镇房屋产权申请登记审批表》。房管局的上述证据，原告的质证意见为：对罗昭雨的房屋登记档案材料真实性无异议，但从档案中改动的情况看，可以证明原告当时提出了分户申请，也有村、社同意的印章，原告和罗昭雨向城乡建委完善了手续，改建的房屋已合法到罗昭雨的名下。因此，是被告的工作只进行了前期的合法登记，下一步的分户就没有做。万东镇政府的质证意见为：本案被处罚人是罗昭雨，所以房子要取得合法手续也是罗昭雨，而不是罗玉琴。万东镇的校正章只能证明还要去城乡建委补办手续，但到现在也没有补办。且原告至今没有证据显示提出过申请。第三人万东镇政府向本院提供了以下证据：《征地农转非自谋职业安置协议书》及《公证书》。万东镇政府的上述证据，原告的质证意见为：万东镇政府的证据只能证明原告已农转非，不能证明原告不是罗昭雨户的成员。改建与新建是两个不同的概念。房管局对万东镇政府的证据未提出异议。本院对证据的分析认证意见如下：（一）、原告的证据，能够证明案件的基本情况；万东镇政府的证据，亦能够证明1993年12月征地时原告农转非的安置情况；房管局的证据，也能够证明罗昭雨的房屋产权登记情况，本院均予采信。本院根据对以上证据的认证分析及当事人的陈述认定以下事实：原告是罗昭雨的女儿。1993年12月，万盛区万东公路三期工程征地时，原告属于农转非安置人员，由于原告选择的是自谋职业，征地单位即按协议向原告支付了9500元的一次性安置费。至此后，原告的户口由农村转入了城市，但其居住地未发生变化，仍与父母共同居住生活。1998年，原告结婚后仍无住房单独居住，在征得父母及家庭成员同意后，自己出资将父亲罗昭雨名下的猪圈改建为住房（以下简称：改建房）。1999年11月17日，万盛区建设委员会（原城乡建设管理委员会）因发现改建房没有合法手续，即对罗昭雨作出罚款1700元的处罚决定。之后，原告以口头的方式申请万东镇政府对改建房办理分户登记，万东镇政府受理后仅在罗昭雨的房屋所有权证上将猪圈的登记情况删掉，在另一空行内登记了改建房的情况，同时也在房屋现状及平面位置图猪圈的位置处画上了改建房的图，并盖上了万东镇集镇办公室校正章，而对原告分户的要求，却以口头的方式告知：因万东镇小城镇二期工程建设，房屋产权登记已冻结办理。2003年9月6日，重庆市万盛区征地办公室因万东镇小城镇二期续建工程的建设需要，在拆除原告的改建房时，与原告签订《农房拆迁补偿安置协议书》，以统建优惠购房的方式，对原告进行了住房安置，同时原告还获得了优惠购买门面的资格。2005年4月28日，万盛区国土资源局为纠正莲池苑项目征地拆迁中存在的安置问题，作出万盛国土发（2005）34号《关于纠正在莲池苑项目征地拆迁中有关人员的安置问题的决定》，其中第一个问题第七条第三款的决定内容为：罗玉琴应退回4200元的提前搬迁奖金、800元的搬家费和领取的王良纲、王婷的过渡费，取消罗玉琴户安置房，门面房安置资格和王良纲、王婷的住房安置资格。罗玉琴及儿子李家铭合并到罗昭雨户进行安置。原告收到决定书后不服，并向重庆市国土资源和房屋管理局提起行政复议。2005年9月6日，重庆市国土资源和房屋管理局作出复议决定，维持了万盛区国土资源局作出的上述决定。2006年8月1日，原告以万盛区国土资源局作出的上述决定所依据的事实和法律依据错误为由，向本院提起行政诉讼，要求本院依法撤销万盛区国土资源局作出的上述决定。该案在审理过程中，原告自行撤回了诉讼。同年9月20日，原告以房管局和万东镇政府的行政不作为行为损害了自己的合法权益为由，又向本院提起行政诉讼，要求确认二被告的行政不作为行为违法，本院于同年11月19日作出一审判决，认定被告房管局对原告要求对房屋产权进行分户登记的申请，未作出是否给予登记的行为违法。被告房管局不服，提出上诉，二审法院裁定该案发回本院重新审理。另查明，自2001年12月始，万盛区农村房屋管理及所有权发证职能正式移交给万盛区国土房管局。本院认为，原告要求被告依照其申请履行分割和变更乡村房屋所有权证的职责，虽未按规定提供书面申请,但其于2000年左右口头申请万东镇政府办理分户登记的事实，能够与万东镇村镇办公室的工作人员在罗昭雨的房屋产权证上进行改动的事实、房管局提供的证据以及证人的陈述相互印证证实，本院予以确认。万东镇政府接受当时乡村房屋产权登记机关万盛区城乡建设委员会(现为万盛区建设委员会)的委托,负责乡村房屋产权登记申请的受理工作, 其在接到原告的口头申请后，应按规定就改建房如何办理合法化登记手续，并分户，向原告释明并要求提供书面申请。而万东镇政府对原告出资改建房屋仅在原乡村房屋所有权证上作修改登记后，以万东镇小城镇二期续建工程建设，乡村房屋产权登记已停止办理为由未给原告要求分户的申请作明确的答复，其行为不当。2001年12月，万盛区建设委员会将乡村房屋所有权登记职能移交给被告房管局后，被告对上述工作未提出纠正意见,未尽到对委托事项监督指导之责。但根据本案事实，原告表面上是要求被告履行分户的职责,其实质为要求被告对改建房屋进行房屋产权登记,依据《重庆市土地管理规定》第三十二条第三款“除回乡落户的外,禁止批准城镇居民占用农村集体经济组织上的土地建住宅”的规定,原告作为农转非后的城镇居民,不具备申请对乡村房屋进行产权登记的资格,其诉讼请求没有法律依据,本院不予支持。据此，依照上述规定及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告罗玉琴的诉讼请求。本案案件受理费100元，其他诉讼费300元，合计400元，由原告罗玉琴承担200元，被告重庆市万盛区房地产管理局承担200元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长 蔡启文 审 判 员 舒 辑 审 判 员 柳成谦 二OO七年七月十九日 书 记 员 罗响林