【摘要】席涛教授的《美国管制：从命令-控制到成本-收益分析》一书，重点介绍了美国围绕着改革僵化的命令-控制的管制体制而导向市场化的成本-收益分析的管理体制，国会、总统、法院和监管机构之间就法律、行政命令和规章的范围、内容、制定执行权等进行了复杂的较量。管制体制的改革是一个逐步调整和边际修正的过程，核心是要解决监管监管者的问题，通过对独立监管机构的规章进行绩效评估，实现政府管制与市场作用的良好互动。在借鉴美国的管制经验时，我们必须将其放置于中国由计划经济向市场经济转型的大背景下分析。同时，本书中成本-收益分析方法的运用，也会带给行政法学习者不同的视角启发。
【关键词】美国管制；体制变迁；成本-收益分析；制度启示
【写作年份】2011年
【正文】
引言
中国的法学教育受欧陆影响极大，也偏重于规范分析，试图通过演绎的方法构建一个自足的逻辑框架。但是，规范本身并不能成为我们的目的，“徒法不足以自行”，如何实现规范与生活的互动，这恐怕不仅仅是一个方法论的转换问题。法律经济学是近年来较为热议的话题，为我们提供了一个新的思考视角，当然这也源于经济学是目前社会科学中最有生气的学科。席涛教授的《美国管制：从命令-控制到成本-收益分析》一书，为我们描绘了这样一幅图景：三十年来，美国围绕着改革僵化的命令-控制的管制体制而导向市场化的成本-收益分析的管理体制，国会、总统、法院和监管机构之间就法律、行政命令和规章的范围、内容、制定执行权等进行了复杂的较量。制度变迁在相当意义上讲，就是理论和实践的双重探索克服“市场失灵”和“管制失灵”，寻求新的制度均衡的演变过程。最终，理论的研究还是要回落到中国的现实上，席涛教授在本书之后发表的文章中谈及美国市场化监管体制对中国的启示，但是两国背景的差异却值得我们对该问题作更深的思考。笔者对于经济学知之甚少，对于本书的理解难免会发生偏差，望诸君见谅，当然责任在我。
一、权力的博弈——管制的成本-收益分析的体制演变
美国管理与预算办公室（Office of Management and Budget，简称OMB）对管制的定义是：指政府监管机构根据法律制定并执行的规章和行为，这些规章或者是一些命令，或者是一些标准，涉及的是个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么，目的是解决“市场失灵”，维持市场秩序，促进市场竞争，广大公共福利。[1]随着交易的扩展、市场的深化、产业结构的升级以及危机和灾难的发生，监管体制也在不断变化，以回应现实中不断出现的新情况、新问题。席涛教授在本书将美国政府管制体制划分为三个阶段：国会控制的管制模式、监管机构自我控制的管制模式和市场化的成本-收益分析的管制模式，不同之处在于监管机构在制度安排中的权限、职责极其回报、审核和监督的程序。
国会控制的监管模式[2]，大约从1887年洲际商业委员会成立到1946年行政程序法颁布。国会通过个别法案，建立相应的独立监管机构。对独立监管机构的监管权力、监管方式、监管范围，个别法案都有严格而详细的规定；独立监管机构同时拥有规章的制定权（立法）、监管权（行政）和裁决权（司法），被称为“无上级的第四部门”（headless fourth branch）。总统不能干预独立监管机构，它们只作为斯图尔特所谓的“传送带”执行国会的法律。监管机构的自我控制模式[3]一直持续到20世纪70年代，监管机构按照《行政程序法》规定的“公告—评论程序”制定和发布规章，但是联邦并没有一个机构集中审核和协调他们的规章。管制的结果导致了机构臃肿、规章繁多冲突，反而产生了市场扭曲和低效率。这里遗留的问题是谁来监管监管者？其权力如何分配？监管绩效怎样衡量？
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