【出处】《江淮论坛》2010年第5期
【摘要】金融危机后各国更为深刻地意识到金融监管对于一国金融业兴利防弊所具有的重要意义。从国外的经验看，集中监管削弱了对不同监管目标的追求力度，统筹协调的效果也不如预期，而且“超级”监管机构难免贴近当前政治和政府，有违设立独立、专业监管机构的初衷。遵循金融监管的内在规律和中国实际的要求，坚持并完善分业监管体制具有应然性和合理性，它有利于在专业和相对独立的基础上优化金融监管，并可与问责制相结合，落实角色责任，强化监管效果。
【关键词】金融监管；集中监管；分业监管
【写作年份】2010年

【正文】

　　一、引言

　　值此从空前的国际金融危机中复苏之际，加强并优化金融监管，已成为各国的不二选择。鉴于制度结构对行为的重要影响[1]（P6），金融监管采取何种制度模式，对于金融业的绩效及其是否稳健是至关重要的。其中，分业经营、分别监管抑或混业经营、 集中监管就是值得研究的一个重要议题。之前在金融自由化和国际化的发展中，各国一度放松金融管制，准许金融机构从事高风险、高回报的衍生性金融业务，鼓励成立金融集团，开放金融机构跨业经营，几近放任自流，对危机起了推波助澜的作用。针对金融危机，各国的金融改革都着力于纠正监管松懈并消除监管盲点，强调监管当局的金融稳定职能，反映了现代经济体系中市场与政府监管之间关系的深化。作为此次金融危机的肇事者、却也是世界金融体系模范的美国，其金融监管改革举世瞩目，甫出台的《多德-弗兰克 2010 年华尔街改革和消费者保护法》除关注系统性风险、新设金融稳定监督委员会建立协调机制外，还限制金融机构的规模和业务，设立消费者金融保护署（CFPA），强化了基于问题或事物分别监管的思路及做法。（注：参见 《美国总统签署金融监管改革法案 》，http：//news.xinhuanet.com/world/2010-07/22/c_12359257.htm（新华网），2010 年 7 月 28 日访问。）基于这样的背景，本文拟对我国金融业实行分业监管的必要性及其完善作若干讨论。

　　二、金融监管的正当性及其边界

　　金融监管属于规制或法律规制的范畴，是指政府或者承担政府职能但不纳入政府序列的监管机构（作为政府“白手套”的所谓“独立”监管机构）对金融机构和金融市场的管理、监督，也称金融监理。

　　金融是经济的血液系统，属于商业或市场的范畴。自由市场和政府规制是一对永恒的矛盾，自由主义的理念和实践崇尚“看不见的手”，否定政府规制的正当性，然而在市场的一次次失灵中，包括金融规制在内的各种规制悄然发展起来。可以肯定是，完全的自由市场和否定市场的计划经济一样，都是不能成立的，关键是在市场和政府规制之间把握好度，求得二者的平衡。

　　对金融监管的正当性，首先要从市场机制存在的弊病和不足谈起。其一，市场和竞争的本性暨优越性是优胜劣汰，市场的景气周期也是不可避免的，而“劣汰”意味着一些个人和企业、群体、产业、地区等在市场竞争中败北，经济不景气时失业率也会高企、 人们的收入和生活水平降低，如果不能妥善解决社会成员被“汰”或不景气时的生计和发展问题，则必然会造成社会的脱序以至崩溃。这就需要政府通过财税、规划和产业政策、货币、利率、市场管理等手段对经济进行统筹协调、监管；为此，仅有私有制也是不够的，还需要国有制、合作制等加以配合，实行“混合经济”。其二，市场存在着不及或不能的领域。市场经济依赖社会成员的营利冲动，因此，不能盈利或难以盈利的事业、产品就不可能由市场来提供。如果这样的事业、产品为社会和人民所需，政府就不得不担负起从事该事业、 提供相应产品的责任，如教育、医疗、基础设施、公用事业和新能源开发等。在美国应对危机的 7，870 亿美元中，就有 65%用于投资，投资项目主要是基础设施和新能源。（注：参见 《奥巴马签署 7870 亿美元经济刺激计划 》，http：//news.xinhuanet.com/photo/2009 -02/18/con -tent_10838401.htm （新华网 ），2010 年 1 月 11 日访问。）其三，所谓市场机制，就是在每一个社会成员追求利益最大化的基础上自发地形成合力，达成效率、秩序和资源的优化配置。而为了追求自身利益，人的贪婪、欺骗、************等道德风险是不可避免的，需要以过程管控将其负面作用降到最低；一旦其不良后果集中爆发，也需由政府代表社会加以收拾。如美国联邦政府接管房利美和房地美（Fannie Mae & Freddie Mac）（注：两个机构的昵称。其正式名称 ，Fannie Mae 为联邦 国 民 抵 押 协 会 （Federal National MortgageAssociation，FNMA），Freddie Mac 为 联 邦 住 宅 贷款抵押公司 （Federal Home Loan Mortgage Cor-poration，FHLMC）。）、援助大到“不能倒”的 AIG、整治花样翻新从他人口袋里“掏钱”的投行、控制接受政府援助企业的高管的薪酬，等等。