随着我国社会经济的发展和城乡一体化进程的加快，乡镇企业改制、破产、兼并、撤销和旧村改造、实施小城镇建设等，促使更多的集体建设用地进入市场，集体建设用地自发流转已相当普遍，隐形市场已客观存在。开展农村集体存量建设用地使用权流转工作是促进农村集体存量建设用地进入市场、充分盘活集体存量建设用地、促进农村土地节约集约利用、保护耕地的重要举措，也是国土资源管理部门从实际工作出发促进社会主义新农村建设的实际行动。

　　一、农村集体存量建设用地使用权在一定条件下流转符合法律规定

　　1、《宪法》修正案(一)第二条“土地使用权可以依照法律的规定转让。”《物权法》第一百五十一条“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”。国家的基本法律制度为集体建设用地使用权的依法转让留足了法律的空间。

　　2、《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的除外。”

　　3、《乡镇企业法》第二十八条第三款“乡镇企业使用农村集体所有的土地，连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的，应当由原土地所有者收回该土地使用权，重新安排使用。”

　　以上法律规定体现了集体存量建设用地使用权作为用益物权实现权能的法律途径。我国的土地管理制度规定土地所有权不允许流转，而建设用地使用权具有实现流转的功能。对于集体建设用地使用权如何流转，虽然没有具体的管理规定，但法律上没有完全禁止。

　　二、集体建设用地使用权流转符合国家政策的导向

　　《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)规定，“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。”

　　2008年1月国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》明确规定要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。现有建设用地既包括现有的国有建设用地，也包括现有的集体建设用地。

　　三、集体存量建设用地使用权流转是经济发展的需要

　　一是城乡统一规划管理的需要。《城乡规划法》的施行，使县级政府获得了村镇规划的主导权，地方政府有了主导集体土地利益调整的机会，要求集体土地尽快实现流转。

　　二是物权保护的需要。《物权法》制定的根本目的就是要充分发挥该法定分止争和物尽其用两方面的作用，为权利人充分利用财产创造一个良好的法制环境。流转的存量集体建设用地使用权是一种用益物权，只有通过审批登记，使之具有合法的身份，才能正常参与到市场经济当中，发挥应有的物权作用。

　　三是物权价值实现的需要。按照《担保法》、《物权法》的规定，土地使用权抵押范围包括国有土地使用权、荒地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩等)的土地使用权、有建筑物的集体建设用地使用权。即集体建设用地使用权可以随其上附着的厂房等建筑物一并抵押。按照《土地登记办法》，集体存量建设用地使用权流转只有经依法审批才能办理土地登记，才能随同地上建筑物一并抵押，集体建设用地使用权的物权价值才能实现。

　　四是盘活农村闲置土地资产，增加农村生产就业和经济收入的需要。经济增长本身带动了对农村土地的需求，并使农村集体土地的资产价值逐渐显现。促进农村集体存量建设用地使用权流转，促使有价值的资产实现应有的收益，是盘活闲置土地、搞活农村经济的重要途径。

　　四、加强管理，使集体存量建设用地使用权流转走上有序轨道

　　集体土地使用制度改革是促使农村土地合理利用，建设社会主义新农村的重要方面。但不规范的流转行为将会导致大量耕地在所谓的“流转”中被非法占用，退出生产领域;导致大量的集体土地借“流转”之机资产被廉价倒卖，引发农村矛盾;还会因产权不清、利益不明的流转行为，导致土地纠纷和诉讼。为规范集体存量建设用地使用权流转行为，必须加快有关立法的进程。

　　1、明确界定流转的范围与条件。流转的范围必须是城市规划区以外的依法取得的农村集体存量建设用地使用权，但不包括农村宅基地，城市规划区以内的集体建设用地使用权需要流转的，必须依法征为国有土地。必须强调“存量”的概念，法律、国家政策允许流转的集体土地仅限于已有的建设用地，不允许“规划”建设用地流转，坚决杜绝借流转之名，实违法批地之实，扩大农村建设用地规模。

　　集体建设用地使用权可以在本集体经济组织内部的单位和个人之间流转，在所有权不变的情况下，向本集体经济组织以外的单位和个人流转时，必须征得2/3以上村民或村民代表同意。

　　2、合理确定流转收益与分配。根据国家征用土地的补偿标准和《全国工业用地限价标准》，按照土地的不同区位、用途和周边基础设施建设情况，根据本地实际，制定集体建设用地流转最低保护价，低于保护价的不允许流转。同时要明确集体建设用地使用权流转时，土地使用权人应按照规定向政府交纳土地级差收益和增值收益。

　　土地级差收益和增值收益要纳入地方财政统一管理。为充分体现集体土地所有者的财产权能，要将收益的大部分返还乡镇政府和村集体，对政府收取部分实行专项存储，主要用于土地资源的保护和开发，乡镇政府和村集体所得部分，主要用于土地开发复垦和旧村改造、发展农村经济、投资基础设施建设、安置农民的就业和生活。

　　3、严格流转审批和登记。一要凭“两证”(即所有权证和使用权证)流转，流转的土地必须权属合法，四至清楚无争议，土地产权清晰;二要“净使用权”流转，即无查封、抵押等限制该使用权的情形存在;三要符合土地利用规划和乡镇、村建设规划，避免流转审批后的土地影响正常的规划建设;四是土地流转年限必须与确定的土地用途相一致，最高年限不得超过国务院55号令规定的土地使用权出让最高年限;五是流转后的土地用途不能用于个人住宅建设和商品房开发;六是土地使用权流转必须经政府审批，并办理土地使用权登记。

　　五、积极探索，建立完善的集体土地使用权管理制度

　　一是伴随着物权法的出台，按照我国“一个土地市场、两种使用制度”并存的现状，加大对集体土地市场管理制度的探索和研究，深化改革集体土地使用制度，活跃集体土地市场，用足用活集体土地，发挥其最大效益。

　　二是集体土地市场的日趋活跃，促进了使用权的竞争，制定相应的集体土地使用权公开进入市场的方式和方法，使集体土地流转公开化，避免农村因土地问题引发的矛盾和纠纷。

　　三是参照城镇土地分等定级估价办法，制定农村集体土地分等定级估价规定，不但使集体土地在市场的运做中体现出价值，使尚未进入市场的集体土地也有一个理论价值的体现，为集体经济组织或法人提供价格依据。

　　四是一九九五年出台的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》已经国土资发[2003]48号文件公布停止执行，没有新的规范性文件来规范流转后集体土地使用权的权能的变现，使流转的土地使用权权能欠缺，不能很好地在市场经济建设中发挥作用。应根据土地市场发展现状，制定新的集体建设用地使用权抵押的管理规定，以适应土地管理和经济发展需要。

　　五是随着《城乡规划法》的实施，城乡一体规划体制的建立，加强农村集体土地的规划与管理是促进农村建设和发展的重要前提。要及时作好农村规划工作，促进集体土地依法、依规划流转。

　　集体建设用地使用权流转是一项重要的制度创新，需要在实践中不断丰富和完善。不但要有法可依，还要有理论支撑和实践经验。要注意集体建设用地流转与征地工作的衔接，既要保障国家利益，又要维护农民权益;要坚决打击违法占地、非法买卖宅基地以及利用集体土地搞商品住宅开发等违法用地行为，严禁借流转之名，行违法用地之实;真正实现“两种产权，一个市场”、“两种使用制度、一个法律体系”的统一管理。

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