特定工程房屋拆迁补偿标准文件性质如何认定？

　　裁判要旨

　　县级政府为辖区内特定工程出台的房屋拆迁补偿标准文件，直接影响关涉该工程的人数固定、范围确定的拆迁相对人的合法权益，是可诉的具体行政行为。

　　案情

　　2007年4月13日、28日，湖南省株洲县政府重点建设工程管理办公室(乙方)与湖南省送变电建设公司长沙东——衡阳500KV送电线路工程 B标段第一、二项目部(甲方)分别签订《长沙东-衡阳500KV送电线路工程房屋拆迁安置及补偿包干协议书》和《拆迁补偿费用承包协议书》，约定：甲方将所承建线路工程株洲县境内需拆迁房屋委托乙方拆迁，拆迁费用总包干。2007年5月29日，株洲县政府制发株县政办发[2007]9号文件《株洲县人民政府办公室关于印发〈长衡500KV送电线路工程株洲县建设工程征地拆迁补偿安置办法〉的通知》，文件第二条明确规定：“办法适用长衡500KV送电线路工程株洲县段建设工程征地拆迁补偿安置。”易泽广是长衡500KV线路工程房屋拆迁户。株洲县重点建设工程管理办公室与易签订《房屋拆迁协议》，按 [2007]9号文件确定的标准向易支付拆迁补偿款项。株洲县政府于2008年12月12日将[2007]9号文件公告失效。易泽广认为补偿标准过低，诉至法院，要求确认被告株洲县政府按照[2007]9号文件标准支付地上房屋(附着物)补偿费的具体行政行为违法，并由被告补足未依法足额支付的补偿费。被告株洲县政府辩称，(2007)9号文件是抽象行政行为且合情合理合法，应当驳回原告的起诉。

　　裁判

　　2009年10月20日，湖南省株洲市中级人民法院经审判委员会讨论决定判决：确认株洲县人民政府所作的《长衡500KV送电线路工程株洲县段建设工程征地拆迁安置办法》具体行政行为违法;被告株洲县人民政府应适用合法有效的补偿标准，对原告易泽广被拆迁的房屋及房屋附着物进行补偿。

　　宣判后，原告和被告均没有上诉，判决已经生效。

　　评析

　　我国行政诉讼法规定，对“行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为，人民法院不予受理。也就是说，只要是抽象行政行为，即使违法，也不具有可诉性，相对人得依照行政程序寻求救济。因此本案中，[2007]9号文件的行为性质认定非常关键。

　　司法实践认为，判定一行政行为是具体还是抽象，有四个参考因素：

　　一看有无特定单一对象

　　对象特定是指在行政职权的范围内，本次行政行为所指向和影响的对象只是作出该行政行为的主体所管理对象的一部分，或者从地域上讲，本次行政行为发生作用的地域只是作出行政行为的行政主体所管理地域的一部分。如果行政行为只是影响主体所管理对象的一部分或所管理地域的一部分，则对象特定，为具体行政行为，否则为抽象行政行为。株洲县政府办公室作为政府的常设办事机构，代表县人民政府。县人民政府作为综合性主体，县域内所有公民、企事业单位都是其管理对象。[2007]9号文件的第二条规定：“办法适用长衡500KV送电线路工程株洲县段建设工程征地拆迁补偿安置。”行政行为所指向对象已经特定，并非针对县内所有的征地拆迁对象，更非全县所有的相对人，而特指长衡500KV送电线路工程建设所涉及的株洲县内的拆迁对象;从地域上讲，该行政行为也仅仅对该工程所涉及的乡镇、行政村等地域发生效力，而与县内的其他地域无关。事实上，在具体工程的征地拆迁中，拆迁方总是先将需拆迁的对象进行详细的摸底排查，对象已经了然于胸，可以说已经特定化了。

　　二看能否直接影响相对人的利益

　　所谓能否直接影响相对人的利益，是指行政行为作出以后，能否不借助其他具体行政行为而直接进入执行程序。能直接进入执行程序，则直接影响了相对人利益，为具体行政行为，反之则为抽象行政行为。本案中，县政府发布[2007]9号文件后，县重点办代表补偿方不需要其他具体行政行为介入，直接依照文件对拆迁户进行了补偿，减少了拆迁户应得的补偿金额，因此，该行政行为直接影响了相对人的利益，应当归属具体行政行为。

　　三看有无法律直接授权

　　司法实践认为，行政主体作出诸如通知、意见等类似行政立法的行为时，如果没有法律法规或规章的直接授权，则为具体行政行为，反之，还要综合其他因素进行考虑，才能确定是何种性质的行政行为。本案中，株洲县政府出台[2007]9号文件确定补偿标准，并没有上级政府的规范性文件授权，更没有法律法规的直接授权，从这个角度讲，该行为符合具体行政行为的特征。

　　四看有无反复适用的效力

　　一般认为，如果行政行为不仅可以对能够确定的特殊对象适用，还可以对将来类似事件所涉及的对象产生效力，则该行为具有反复适用的效力，为抽象行政行为，反之则为具体行政行为。本案中，[2007]9号文件规定该文件适用于长衡500KV送电线路工程株洲县段建设工程征地拆迁补偿安置，言外之意除特指的对象外，该文件不能重复适用。事实上，该县政府也于2008年12月公告该文件失效。因此，从这个意义上讲，县政府出台[2007]9号文件的行为符合具体行政行为的特征。

　　县政府出台[2007]9号文件是具体行政行为，法院应当依法受理原告的起诉。该具体行政行为没有合法依据，是被告超越职权作出的，应当确认该具体行政行为违法。虽然该具体行政行为在原告起诉前已被株洲县人民政府公告失效，不再予以执行，但并不能由此而否认被告作出该具体行政行为的违法性。故被告应当对原告被拆迁的房屋适用合法有效的补偿标准。

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