现行失业保险制度的主要问题

　　1. 覆盖面过窄并且难以扩大。2003年，全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4%和城镇就业人员的40.5%，接近3/4的非农就业人员和 60%的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年，全国参加失业保险人员增加了211万人，但没有改变失业保险制度覆盖面小的基本格局。另一方面，其扩大覆盖面的难度相当大。目前，在正规部门就业的城镇职工除

　　公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。而就非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度相当大。其主要原因是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，现行的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。

　　2. 失业保险的受益率和替代率比较低。目前，我国失业保险制度的实际受益率远远低于登记失业人员的受益率。2003年享受失业保险的人数达到741.6万人，但不到实际失业人员总数的1/2。另一方面，受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，我国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。2003年，失业保险替代率大约只相当于在职人员的1/8。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。

　　3.失业保险统筹水平低，影响了全国统一劳动力市场的发展。1999年开始实施的《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。以城市为单元各自为政的失业保险制度，在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，更不利于促进劳动力流动和缩小地区差距。

　　4. 失业保险基金规模小和支出结构不合理。我国按照岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。据初步估算，2003年全国失业保险基金实际到位率不足60%。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102.2亿元。另一方面，现行体制下还积累了过多的失业保险基金节余，限制了失业保险制度作用的发挥。

　　5.现行失业保险制度难以适应新失业群体挑战。我国以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的失业保险制度，已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。目前，灵活就业人员，参加的主要是基本养老保险(大约为1400多万人)和基本医疗保险(大约为400多万人)等险种，对参加失业保险不积极;而农民工和被征地农民难以参加失业保险。另外，青年失业现象也对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。现行的失业保险制度过于偏重于失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，对青年人失业问题的考虑不足。

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