行政诉讼法修改成败取决于什么?

　　中国行政诉讼制度实施已逾20年。20多年的行政诉讼实践，见证了这部“民告官”法律带来的一系列重大变化。“不改不行”，这是近年来学术界和实务界关于行政诉讼法最多的呼声。昨日，《行政诉讼法》修改建议稿形成，并将于近日公开征求社会意见，完善后提交相关部门作修法参考。

　　应当说，面世的建议稿，对于学界的不少呼声都作出了回应。比如行政案件审理不适用调解的现行规定，导致一些案件久拖不决，原来简单的案情反而变成了复杂的累诉，对官民双方而言都不是一件好事，建议稿则放开了这一不合时宜的束缚。比如民告官难，执行更难的现状。民间对于“民告官”的印象是：起诉难;官不理;难告赢;执行难;代价大。长期以来，行政判决裁定的执行难是一个最棘手的问题，其中最主要的原因是，被告作为行政机关敢于抗拒法院的裁判。相对于民事被告人，行政机关拒不履行判决的资本似乎更充足一些，这让执行难一直得不到有效的破解。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式，远不能解决所有执行难问题，为此，建议稿除了提高罚款之外，还规定行政机关当“老赖”的，法院可查封财产。但是，如果处罚仍然停留在金钱层面，反正罚来罚去都是公家的钱，查封的也是公家财产，不伤个人丝毫利益。行政诉讼执行难会否真正破局?

　　然而，现行《行政诉讼法》受到最多争议的还在于“规范性文件不可诉”。这几乎伴随了这20多年的行政诉讼实践。当初起草行政诉讼法时，考虑到诉讼对象如果不受任何限制不现实，所以用了一个很特别的概念叫具体行政行为，只有具体行政行为才可以被诉。但现实中，行政决策大多是通过抽象行政行为来实施的，比如涨价、限行等，而这些行为侵犯公民法人权益的现象已很普遍。建议稿为此，特意规定“行政公益诉讼检察院可提起”，这在一定程度上放宽了对于行政不可诉的限制，但我们依然可以看到，这与热议的“抽象行政行为纳入可诉范围”不可同日而语。事实上，修改行政诉讼法应该有个基本原则，除了行政法规、行政规章和地方政府规章不能受理外，其他所有行政机关实施的不管以什么形式实施的，只要对相对人利益产生了影响，对公共利益产生了损害，都应该纳入行政诉讼受案范围。因为这样的行为没有严格的既定程序，缺少程序正义，但产生的影响却远远大于单个的具体行政行为，更应该接受司法监督，让行政相对人享受应有的法律救济。

　　当然，即便只诉讼具体行政行为的今天，民告官都依然艰难重重。把抽象行政行为也纳入可诉之列，可能更加剧了民告官胜诉的难度。也就是说，即便告了也未必能赢，赢了也未必能执行。但是，诉讼门槛的高低却直接决定了，行政相对人救济权利有无的问题。并非所有抽象行政行为都可诉，但是能否在一定程度上将抽象行政行为纳入受案范围，显然决定着此次行政诉讼法修改的成败。

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