行政诉讼的审查范围应包含行政规章

　　不仅各级政府的“红头文件”要纳入行政诉讼审查范围，就连部门规章和地方规章也应纳入行政诉讼的审查范围。在2月21日北京大学宪法与行政法研究中心举行的行政诉讼法修改论证暨建议稿草案(北大版)发布会上，姜明安、沈岿、湛中乐等几位北京大学行政法学者大胆地提出了上述建议。

　　学界和实务界都认为行政诉讼的范围不应限于具体行政行为，抽象行政行为也应有限纳入。但“有限纳入”有多种多样的选择方案:是只纳入“规定”，即俗称的“红头文件”，还是“规定”和“规章”都纳入，甚至将行政法规也部分地纳入?

　　对此北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，关于抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，应将规定和规章全部纳入。他进一步解释，实践中规定、规章等各类行政规范性文件违法已成为行政违法的重要形态，且规章的违法侵权与规定的违法侵权没有特别重大的区别，应当将规定和规章同时纳入司法审查的范围。至于行政法规的审查，已有立法法确立的备案审查制度和法律规范的冲突解决机制来予以解决，在当前中国的政治和法律体制之下，不宜通过司法审查的方式进行。

　　“如果将规定、规章纳入，受案范围‘口子’会不会开得太大，法院难于承受?”与会的一些学者对上述修改建议的可操作性提出了审慎质疑。

　　行政诉讼法修改建议稿草案(北大版)提出的应对方案是在抽象行政行为“准入”方式上设卡，即主要采取“附带诉”的方式——只有相对人在起诉具体行政行为时，才能一并对抽象行政行为提起诉讼。这样一来，案件量就会大大减少，不会增加法院太大的负担。当然，主要采取“附带诉”的方式，并非完全排除 “直接诉”，如果相应规章、规范性文件甫一发布不经具体行政行为即对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，相对人可直接对该规章、规范性文件提起诉讼。

　　发布会上，北京大学法学院副院长沈岿还对行政诉讼法修改的主要问题和建议作了详细说明，涉及独立公正审判、明确广义的合法性审查原则、扩大受案范围、增加行政公益诉讼、改革行政复议与行政诉讼的关系、新增简易程序、行政诉讼调解制度、完善执行程序等九大问题。据沈岿透露，北大版行政诉讼法修改建议稿已经向全国人大、最高人民法院和国务院法制办提交。

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