非刑事司法赔偿制度作为我国国家赔偿制度的重要组成部分，对保障公民权利起到了很大的作用。虽然世界上仅有少数国家如法国、瑞典等，对非刑事司法赔偿问题 作了规定，但它有其存在的根据，即司法侵权的可能性和现实存在以及国家对司法侵权损害赔偿的认可。我国的非刑事司法赔偿制度起步较晚，在理论和实践中都存 在着一定的问题和不足，在2012年对《国家赔偿法》所作的修订中，没有对非刑事司法赔偿作出具体的修改，缺乏可操作性。非刑事司法赔偿案件适用的程序， 缺乏查清案件事实，听取双方当事人意见的有效途径。在非刑事司法赔偿案件中引入听证程序，有其必要性和可行性，有利于非刑事司法赔偿制度的发展。

我国法律对国家赔偿专章规定了行政赔偿、刑事赔偿，在“其他规定”一章又规定了法院在民事、行政诉讼及执行中的司法赔偿，并规定该赔偿适用刑事赔偿程 序。因此，我国的国家赔偿可分为行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿（即民事诉讼、行政诉讼以及执行中的司法赔偿）。[1]但在1995年颁布的《中华人 民共和国国家赔偿法》和2012年的修订中，都没有使用“非刑事司法赔偿”这一名词，在立法过程中，虽然理论界和实务界建议将非刑事司法赔偿单独设置一 章，增加必要的程序性内容规定，并将刑事赔偿和非刑事赔偿概括设置为司法赔偿，但本次国家赔偿法修改并未采纳该建议。新修改的国家赔偿法只有在第三十八条 对非刑事司法赔偿程序作出规定，这就必然导致我国司法赔偿程序尤其是非刑事司法赔偿程序的制度性缺失。

2000年1月11日最高人民法院公布的《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件案由的暂行规定(试行)》首次使用了“非刑事司法赔偿”这一概念。 2000年9月14日由最高人民法院审判委员会通过的《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》对“非刑事司法赔偿”作了具体规定。但是与行政赔偿 和刑事赔偿相比，非刑事司法赔偿显得过于笼统和抽象，在许多方面还是空白，给司法实践带来了很多不便。根据《国家赔偿法》的规定，在中级以上人民法院设立 赔偿委员会专门负责刑事和非刑事司法赔偿工作，赔偿委员会审理非刑事司法赔偿案件一般适用书面审理方式，这种书面审理方式显然无法全面体现公平、公正的司 法原则。如何使司法赔偿案件的审理既能体现公平、公正原则，保护赔偿请求人和赔偿义务机关以及复议机关充分行使权利,又具有司法赔偿案件的特色呢?听证程 序的引入可以解决上述问题。

一、非刑事司法赔偿概述

（一）非刑事司法赔偿的概念、特征和范围

非刑事司法赔偿制度是指人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成损害的，应权利人的请求，通过一定的程序所作的赔偿制度。[2]

非刑事司法赔偿具有以下特点：非刑事司法赔偿的主体是人民法院及其履行审判、执行职责的工作人员；非刑事司法赔偿的义务机关是人民法院；非刑事司法赔 偿是发生在民事诉讼、行政诉讼及执行过程中，非法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误。非刑事司法赔偿的归责 原则是违法责任原则，非刑事司法赔偿的产生必须是违法行为造成的损害，否则不承担赔偿责任。

非刑事司法赔偿的赔偿范围包括：1.违法采取对妨害诉讼的强制措施。人民法院在民事、行政诉讼中，为了保证审判与执行工作的顺利进行，有权对妨害诉讼 的人采取强制措施。强制措施包括：拘传、拘留、罚款等措施。法院违反法定条件和程序适用强制措施，造成公民、法人损害的，构成司法侵权行为，国家应当予以 赔偿。[3]2.违法保全措施。财产保全是指人民法院对本案有关的财物采取的强制性措施，主要有两种：一是由人民法院依职权主动采取；二是根据当事人的申 请采取。如果申请人错误申请财产保全措施，造成被申请人财产损失的，依照民事诉讼法第96条，由申请人负责赔偿，如果该保全措施由法院依职权主动采取，造 成损害的，由国家承担赔偿责任。有些情况下，即使保全措施是法院依当事人申请采取的，如果法院在采取措施时有违法行为,国家也要承担赔偿责任。3.违法强 制执行措施。根据我国现行法律，法院在民事、行政审判中对拒不履行义务的当事人，有权依法采取强制措施迫使其履行。法院违法采取强制执行措施造成被执行人 损害的，国家应给予赔偿。例如，对某一相邻权纠纷的案件，法院判决拆除通道上的小厨房，但在强制执行时把毗邻的案外人的小厨房也一并拆除了，这笔赔偿费只 好由国家承担了。[4]

（二）非刑事司法赔偿决定程序存在的问题

我国现行的非刑事司法赔偿程序主要参照刑事司法赔偿的有关规定，赔偿委员会审理司法赔偿案件的程序是实行不公开、不质证、不对抗、不上诉监督的所谓决 定程序，它是不同于诉讼程序的一种特别程序，它没有尊重当事人的程序权利，不符合程序正义的要求，这种决定程序在法律性质上较为模糊。这种赔偿程序存在着 几个问题：

1、决定程序是一裁终局，缺乏对当事人及时有效的救济。审判程序实行两审终审，当事人不服一审裁判的可以上诉至二审法院。而决定程序一裁终局，如果决定不公平，当事人的权利不能得到及时有效的救济。

2、人民法院赔偿委员会功能过于单一，不能解决复杂问题。赔偿委员会的组织既不是合议庭，也不是独任审判，功能单一，只能解决赔偿请求人和赔偿义务机关在赔偿方式和赔偿金额上的分歧，不能解决复杂问题。

3、决定程序不公开进行，不能保障和实现当事人的诉权。决定程序不实行开庭审理，当事人不见面，双方缺乏对抗参与，不质证、不辩论，不能保障当事人的知情权、辩论权等诉权。

尽管修改后的国家赔偿法取消了确认程序，但对于赔偿请求人来说，国家赔偿前置程序与复议程序仍然十分繁琐。人民法院赔偿委员会受理非刑事司法赔偿案件 后，案件适用的决定程序，缺乏查清案件事实，听取双方当事人意见的有效途径。建立合理的国家赔偿程序有利于更好地查清事实，单听一方容易产生偏颇。刑事案 件的国家赔偿比较简单，比如你被错误关押了多少天，每天的赔偿数额都是固定的，但对于非刑事的国家赔偿案件就比较复杂，因此更需要通过合理有效的程序来查 清事实、分清责任。

二、非刑事司法赔偿案件引入听证程序的必要性分析

（一）听证制度的法理基础

听证一词最早源于英国古老的“自然公正原则”。自然公正原则在英国普通法上包含两个基本程序规则：任何人不能成为自己案件的法官；任何人的辩护必须被 公正的听取，亦即听取另一方意见原则。听取另一方意见规则直接构成了听证的法理基础，形成了听证程序。[5]听证程序原来只适用于司法审判，即案件在审判 的过程中必须经过听证才符合自然公正的要求，这种听证制度被称为“司法听证”。随着现代法治国家的建立，以正当法律程序为法理基础的听证制度已广泛应用到 了立法、司法、行政等领域中。

在我国首次在立法层面确立听证制度是在1996年3月通过的《行政处罚法》。1997年通过的《价格法》和2000年通过的《立法法》，又对价格决策 和地方立法听证作了规定。此后，中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。可以看出听证制度源于司法程序，而我国听证制度则是在行政领 域广泛适用后推广到司法程序中的。司法赔偿听证制度就是我国听证制度在其本来司法意义上的一种发展。自从2001年武汉中院在“吴鹤声案”中举行听证以 来，听证程序在司法赔偿中的运用得到了全国人民的广泛关注。[6]

（二）非刑事司法赔偿引入听证程序的意义

1、有利于查清案件事实，促进司法公正

在审理非刑事司法赔偿案件中引入听证程序，实际上就是在审理程序上公开化，增加了案件审理的透明度，增强了赔偿请求人对人民法院赔偿委员会审理非刑事 司法赔偿案件的信任度，这与人民法院行使审判权的公平、公开、公正原则是一致的。由于程序的公正与否在很大程度上影响着解决争议的决定让当事人满意的程 度，古谚“正义不仅要得到实现，而且还要以看得见的方式实现”，所以公正的程序有助于增加争议处理的可接受性。比如，某争议处理决定即使对当事人不利，但 是，只要该当事人认为作出此决定的程序是公正的，就很有可能遵从该决定。[7]因此，听证程序的纳入无疑会有利于查清案件事实，增加赔偿程序的公正性，促 进司法公正。

2、有利于提高案件效率

效率是一个与现代化伴生的命题，美国当代著名经济分析法学家波斯纳指出：“公正在法律中的第二含义是指效率。”[8]听证程序更加注重程序的公开性， 要求当事人双方就其提交的证据材料进行质证。非刑事司法赔偿案件引入听证程序，有利于赔偿请求人与赔偿义务机关在听证过程中面对面地进行质证和辩论，有利 于及时查明案件事实，使审判人员能够较快的把握双方的理由、观点和争议焦点，加快审理进度，提高案件效率。赔偿请求人和赔偿义务机关通过听证程序平等的陈 述自己的观点和理由，可以减轻赔偿请求人对赔偿义务机关和人民法院的抵触情绪和对抗心理，更能理解更能接受赔偿委员会作出的决定，从而有利于纠纷的彻底、 高效地解决。

3、有利于保障赔偿请求人权利的实现

刑事、民事、行政审判都有其法定的诉讼程序，而且详细规定了当事人的有关回避、举证、辩护等诉讼权利。由于赔偿委员会审理非刑事司法赔偿案件是一种决 定程序，赔偿请求人在整个赔偿案件审理过程中处于弱势地位，如果其对案件审理的知情权以及辩护权得不到落实，那么赔偿决定的作出很有可能是对其不利的。 [9]国家赔偿法和最高人民法院的司法解释对赔偿委员会审理司法赔偿案件程序作了一些规定，但这些规定都过于原则、过于笼统；而且不公开审理原则的规定， 使得赔偿请求人、赔偿义务机关及复议机关要求回避的权利、听取对方意见的权利以及辩护等权利都无法落实。

三、非刑事司法赔偿案件引入听证程序的可行性分析

听证程序引入非刑事司法赔偿案件不仅必要而且可行。

（一）引入听证程序已经成为国家赔偿法审判方式改革的重点

最高人民法院院长肖扬在第九届全国人民代表大会第五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中，明确将“实行国家赔偿听证程序，确保受到侵害的公民获 得司法救济。”在无锡举行的全国高级法院赔偿委员会主任会议上，最高人民法院副院长李国光透漏，国家赔偿审判工作方式将作出重大改革，拟推行引入听证程序 为重点的审判方式改革，在审判全过程中体现公平公正原则，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。在听证过程中，赔偿义务机关应承担更多的举证责任。引 入听证程序，就是在国家赔偿案件审判过程中，充分维护处于弱势地位的赔偿请求人的权利，以体现司法的公平公正原则。当前，国家赔偿审判工作改革创新的目标 就是要在审判全过程中充分体现公平公正的原则。要求各地法院要在以引入听证程序为重点的审判方式改革方面取得突破性进展。[10]

（二）听证程序已在各地的国家赔偿案件中得到初步实践

近年来，全国绝大多数省、自治区、直辖市相继出台了相关规定，专门对国家赔偿案件中引入听证程序作了规定，当然也包括非刑事司法赔偿案件。湖北省高级 人民法院审理的“吴鹤声国家赔偿案”是在全国范围内首次在国家赔偿审理中采用了听证程序；其后，厦门市中级人民法院审理的“朱水荣国家赔偿案”，贵阳市中 级人民法院审理的“谭榜林国家赔偿案” 以及河南省平顶山市中级人民法院审理的“孟宪增国家赔偿案”都在各省内首次采用了听证程序，并都已经取得良好的社会效果和法律效果。四川省高级人民法院于 2001年7月下发了《关于审理司法赔偿案件听证程序的规定》。该规定要求全省各级人民法院及赔偿委员会在审理司法赔偿案件中，充分体现公平、公正、公开 的原则，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件外，可以组织赔偿请求人、赔偿义务机关和其他听证参加人进行公开听证。事实证明，司法赔偿案件中引入 听证程序，对于查清案件事实，保障当事人的合法权利都起到了十分重要的作用。

（三）听证程序的准司法性更具有操作性

听证会与司法审判有一定的共同点，从司法审判的实质看,审判也是一种“听证”。[11]但是司法审判跟听证相比，更需要遵循严格的法定程序，场所固 定，必须在庄严地审判法庭进行，而听证的程序弹性较大，不像司法程序那样要求严格，场所也不固定，听证会主持人主要起到“调节”与“控制”作用，具有准司 法的特性。正因为听证的准司法性，才为赔偿委员会在非刑事司法赔偿案件审理中设置听证程序提供了可能，才使听证会易于操作。在非刑事司法赔偿案件中，赔偿 请求人和作为赔偿义务机关的人民法院地位应该是平等的，但是人民法院毕竟是审判机关，如果采用审判的方式，在实践中无法操作。但是如果引入听证程序，赔偿 请求人与作为赔偿义务机关的人民法院在赔偿委员会的主持下，“面对面”的举证、质证、辩论，既做到了公开，同时也利于查清案件事实，在正确适用法律的前提 下做出公正的赔偿决定，有效的保护双方当事人的权利。

四、非刑事司法赔偿案件中引入听证程序的具体构想

（一）非刑事司法赔偿听证程序的概念和特点

非刑事司法赔偿听证程序是指在非刑事司法赔偿程序的最后阶段即决定程序中，中级以上人民法院赔偿委员会，为了查清案件事实、公正合理的作出赔偿决定，在作出赔偿决定之前通过举行听证会，广泛听取赔偿请求人和赔偿义务机关的意见的程序。

非刑事司法赔偿听证程序的特点主要有：第一，它是在人民法院赔偿委员会最终裁决的程序中运用的。虽然人民法院司法赔偿决定程序是非诉讼的特别程序，而 且要经过复杂的前置程序，但仍然适用司法最终解决原则，司法赔偿听证程序正是在司法赔偿最终解决的程序。第二，它不是必须适用的程序，而是由中级以上人民 法院赔偿委员会决定是否适用的。目前，各地法院在国家赔偿案件的审理中探索性的适用听证程序，部分地方高院也出台了审理国家赔偿案件听证程序暂行规定，但 法律未统一规定听证程序的适用标准，规定由审理案件法院的赔偿委员会自行决定是否听证。第三,它具有庭审的特征，举证、质证、提出辩论意见仍是其主要职 能。[12]

（二）非刑事司法赔偿听证程序具体运作

1、听证程序应遵循的原则

听证应当遵循公开、公平、公正原则。听证会的设置将使赔偿委员会审理非刑事司法赔偿案件具有一定程度的透明度和公开性。除涉及国家秘密、商业秘密或者 个人隐私的外，听证应当公开举行。赔偿请求人和赔偿义务机关可以向人民法院申请不公开听证，人民法院也可以自行决定不公开听证。

听证应当遵循平等对待原则。在非刑事司法赔偿案件中，赔偿请求人与作为赔偿义务机关的人民法院的地位应当是平等的，赔偿委员会的法官应平等告知各方当 事人应当知晓的事项；不偏听且只有在双方在场的情况下听取一方的一件；法官不得以任何理由歧视或偏向任何一方当事人。主持人应当尽可能地消除司法机关在实 际生活中的明显优势对听证程序的影响。[13]

2、听证程序的适用范围

目前，许多地方制定的有关司法赔偿听证程序的规定中对听证程序的适用范围极不一致。有的地方从案件本身涉及到争议的数额大小或者对损害后果争议的大小 来确定听证程序的适用范围。有的地方则从程序的角度，如果案件经过了复议程序或者涉及到共同赔偿的情况下，适用听证程序。笔者认为，应当从实体的角度出 发，凡是案件重大、疑难或者争议较大的案件，应当举行听证。如果未区分案件的复杂程度，一律采用听证程序只会增加不必要的审判成本，降低审判效率。案件重 大、疑难的标准可以根据具体的情况制定，主要参照涉及受害人人数、社会影响、损害后果等情况；争议较大的案件通常是指赔偿请求人与赔偿义务机关关于是否赔 偿或者赔偿数额存在较大争议的情况。

3、听证的程序

行政听证程序有两种不同的启动模式。一种是根据当事人的自愿而申请的听证，称为自愿听证；另一种是根据行政机关依职权而主动举行的听证，称为法定听 证。[14]非刑事司法赔偿案件中的听证程序可以借鉴行政程序的启动模式。赔偿请求人如果认为案件符合举行听证的要求，可以向赔偿委员会申请举行听证。赔 偿委员会认为赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关在司法侵权损害事实的存在与否、损害的大小、赔偿方式及赔偿数额上有重大分歧，需要通过听证查明事实的， 应当组织听证，从而启动听证程序。听证主持人由赔偿委员会主任委员制定一名赔偿委员会委员担任。听证会正式开始之前，主持人应当核对听证参加人的身份，审 查代理人的代理权限是否合法，并告之各方有举证、质证、申辩的权利。听证正式开始后，一般应按一下步骤进行：（1）赔偿请求人陈述其申请赔偿所依据的事实 和法律；（2）赔偿义务机关就赔偿请求人的陈述作出答辩；（3）赔偿请求人和赔偿义务机关交叉举证，并逐份进行质证；（4）双方就证据的真实性、合法性和 关联性分别提出自己的综合意见；（5）赔偿请求人和赔偿义务机关最后陈述自己的处理意见。

（三）非刑事司法赔偿听证程序应注意的几个问题

1、听证程序中的调解

在赔偿请求人、赔偿义务机关自愿的情况下，听证主持人可就赔偿数额、赔偿方式等问题主持调解。根据主持人的调解，双方达成调解协议的，应采取何种方式 结案？目前实践中没有统一的做法。因为根据现行的国家赔偿法，以调解方式解决国家赔偿纠纷并无法律依据。目前实践中普遍采取的是动员赔偿请求人撤回赔偿申 请，再制作赔偿委员会决定书予以准许，将调解变通为决定方式结案。此外，还有一种观点是按照民事调解的做法，直接制作赔偿委员会调解书结案，该观点只是处 在论证阶段并没有在实践中付诸实施。听证程序为赔偿请求人和赔偿义务机关提供了公平、公开举证、质证、辩论的机会，双方对赔偿决定的作出都起到了影响作 用，是双方合意达成的，应参照民事调解的做法，发挥调解在解决国家赔偿纠纷中的积极价值功能。[15]

2、听证程序与协商程序

将协商程序与听证程序相结合，扩展非刑事司法赔偿听证程序的作用十分必要。新修订国家赔偿法第二十三条规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个 月内,作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定,应当充分听取赔偿请求人的意见,并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照第四章的规 定进行协商。”该条确定了赔偿义务机关在先行处理程序中的协商程序，但是司法实践证明，协商程序仅在先行处理程序中的实际应用效果并不好，有的当事人为了 尽快获赔，被迫接受低于法律规定数额的赔偿，牺牲了法律的公正。[16]综合以上考虑并参照国外立法例,笔者认为有中立第三方在场的协商程序效果肯定更 好。把协商程序与听证程序相结合,使协商程序成为非刑事司法听证程序的必经环节更有利于发挥协商程序和听证程序的优势，在增进沟通的基础上双方达成合意， 参照民事调解的做法作出赔偿决定。