建设工程施工应进行公开招投标。施工方中标后，业主方和其签订的建设工程施工合同应到建设主管部门备案。然而，具体执行中，中标企业与业主方往往私下更改备案合同内容，并由此引发纠纷。“这种情况在现实中非常普遍。”重庆市人大代表杨家学说，针对这样“黑白合同”现象，他向正在举行的重庆市四届人大二次会议提交建议，加强合同备案管理，进一步完善施工合同备案的操作程序。

　　“黑白合同”架空现场招投标

　　根据相关规定，建设工程需要通过公开招投标，通过竞争择优选择施工企业。招标完成后，业主方和施工方要将建设工程合同提交建设主管部门备案。 “然而现实中，招投标就像走过场。”杨家学说，不少业主方私下选好施工企业，走完招标流程，双方再坐下来谈具体执行合同的内容。

　　备案的是一份合同，具体执行的又是另一份。“这首先就破坏了公平公开的招投标制度，进而也容易导致建设市场无序发展，也难免滋生腐败，工程质量更是难以保证。”杨家学说，按照法律规定，经过招投标程序，中标并备案的合同是白合同，两个要件缺一即属于黑合同。而黑白合同的做法，显然是有违法律的。

　　“黑白合同”现象导致纠纷频发

　　同一个工程，有两份施工合同，发生纠纷，该如何判定对此，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第21条有明确规定：“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。”

　　“闹上法院了，黑合同很大可能会被判为无效合同，但是如果不上法院，这个问题就可能被掩盖，但并不表示不存在。”杨家学说，由于建设主管部门对备案合同的后期执行缺乏监管，而利益受损方又往往是作为第三方的购房者或是国家利益。所以黑白合同的问题，就可能被掩盖，直到相关利益者发现问题，引发纠纷。

　　杨家学说，现实中的民事纠纷中，涉及建设工程内容的，很大一部分也是因为黑白合同。“从发生的建设市场纠纷案例来看，主要问题包括备案的合同中，应当引用的建设工程施工合同示范文本的通用条款被擅自修改;经备案的建设工程施工合同组成文件存在明显的互相矛盾;合同的实质性内容在履约过程中发生重大变更未重新备案等问题。”杨家学说。

　　代表提建议先打好“预防针”

　　“建设工程施工合同备案管理是整顿和规范建筑市场的一项重要监管制度，是建设行政主管部门作为监督主体对承发包人已签订的合同进行形式审查并备案的行政监管。”杨家学说，此项制度已为最高人民法院在司法实践中处理建设工程施工合同时，作为区别黑白合同的主要界限，并明确规定以白合同作为工程合同价格结算的判决依据。

　　为此，他建议加强重庆合同备案管理，“主要是加强主管部门对备案合同的后期监管职责。”杨家学说，比如增加对备案合同形式审查的范围与内容，如对通用合同条款完整性的审查，合同条款一致性的审查等;还应当完善备案所需递交的资料，如随备案合同副本递交的文明、安全施工协议，治安防火协议等;以及明确备案合同需满足的具体要求，如备案合同的实质性条款必须与招投标文件、中标结果相一致等。

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