一、行政诉讼受案范围存在的理由

　　行政诉讼与其他诉讼一个重要的不同之处，在于它存在着一个受案范围，即并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼;只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。以这样的理由来创设行政诉讼制度，一个必然的结果是，有时当行政主体的行政行为违法侵犯了行政相对人的合法权益时，受害人就无法通过司法程序获得法律上的救济。尽管受害人可以采用其他法律救济程序，但由于其他法律程序没有司法程序所具有的公正性和有效性，往往导致受害人的合法权益得不到有效的保护。“有权利必有救济”的法治原则在这里无法获得兑现。这就是法治的代价。

　　法治作为一种理念，它是通过法律实施过程中体现出来的，这个过程就是人们体验法治的过程。尽管法治的价值已为人们所共识，但“法治在西方也并未被始终看作解决人类社会问题的良策。”(注：高道蕴等编《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版，第 247页。) 行政诉讼作为推行法治的一项重要制度，也是以支付相应的代价为运作前提的。除了一般诉讼法律制度所支付的代价外，如超过诉讼时效的争议，法院将不予受理等，行政诉讼还通过排除审查部分行政行为为前提，即确立行政诉讼的受案范围来推行这一具有重要法治意义的法律制度。

　　从法学原理上看，推行法治所要支付的代价必须具有正当性，且因法治所牺牲的利益必须小于法治所保护的利益，否则，法治就失去了其应有的蕴涵意义。就行政诉讼而言，对受案范围之外受行政主体行政行为违法侵害的行政相对人的合法权益，如要将其纳入受案范围，我们所支付的代价将高于所保护的合法权益。从经济学角度看，这是一种不经济的行为，是不适应现代社会发展的制度性设置。这一点我们可以从以下关系中进一步认识到行政诉讼确立受案范围的充分理由。

　　1.行政权与司法权的关系

　　行政诉讼与民事、刑事诉讼制度的不同点之一就是它涉及了行政权和司法权的关系。行政权和司法权是两种公法的权力，根据分权理论，这两种权力必须由两个性质不同的机关分别行使，不得互相僭越，而分权理论在其逻辑体系中的结论是，分权的目的是实现权力之间的互相制约。权力的制约必然产生此权力介入彼权力界域的客观结果，否则，权力制约也是难以实现的。行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，结果是，在行政领域中，行政主体对某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决。因此，行政诉讼制度实质上为司法权介入行政领域提供了合法性的依据。

　　然而，司法权介入行政领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性。行政主体所管辖的行政事务具有多变性、复杂性、广泛性，经常需要行政主体即刻作出处置并立即执行，否则不利于保护社会公共利益和其他公民、法人或者其他组织的合法权益。如果对所有的行政行为，只要行政相对人提出异议，都必须进入司法程序接受司法审查，那么，行政主体就难以维系正常的社会发展秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中。因此，司法权对行政权监督不管有多么充分的理由，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地。当然，从法治原理看，行政主体必须依法行使行政权，任何违法行使权力的行政行为，都应当承担相应的法律责任。对司法审查豁免的行政行为如违法侵害行政相对人的合法权益，也应当设置其他法律程序给予救济，不能放任不管。由于各种法律救济程序的性质、功能、效果并不一致，而在各种法律救济程序中最为人们所认同的是司法审查程序。因此，划定司法权介入行政权领域的界线必须具有正当的理由。我认为，这些理由是：

　　(1)司法审查权的可行性。 司法审查权不具有包医社会百病的功能，它具有一定的局限性。因此，法官如不具有一定的行政管理经验，了解行政管理的实际情况，就难以胜任对行政行为的合法性审查。实际上，普通法院的法官在这方面的知识是相当欠缺的，而要求法官去掌握这些知识又是不可能也没有必要的。因此，只有那些不需要有更多的行政管理经验和专业知识的行政行为，司法审查权才具有良好的可行性。

　　(2)行政权行使的有效性。司法审查权介入行政领域， 对行政权行使有效性的影响是客观存在的，也是设置司法审查制度所应当支付的代价。但是，这种影响不能超过行政主体维护社会发展所要求的基本秩序。如对某种行政行为的审查已影响到这种基本秩序的存在，则该种行政行为就不能接受司法审查，如政府宣布戒严行为等。

　　2.行政权与公民权的关系

　　行政诉讼的受案范围实质上是对公民权利范围的一种界定。公民的合法权益受损害，凡为行政诉讼受案范围所确认的，则公民就有请求司法权保护的权利。凡不为行政诉讼受案范围所确认的，则行政权就可以得到司法审查豁免的特权。因此，行政诉讼受案范围的边界就是公民合法权益受司法保护和行政权得到司法豁免的临界点。然而，这个边界并不是形式上的，它应当是随着社会发展而不断变化的。本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的。它应当是通过政策性的平衡，使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。

　　在一个稳定发展的现代社会中，行政权与公民权必须处于相对平衡状态。行政权不能过份地限制、损害公民权，否则，行政专制就不可避免;同样，公民权也能不受行政权的有效管理，否则，社会就不可能得到有序的发展。当行政权不当地限制或者违法的侵害了公民权时，公民应当有权通过有效的法律程序获得权利救济;当因公民权违法行使而使行政权不能有效地实现对社会管理时，行政主体也可以通过预定的法律程序实现行政权。然而，行政权和公民权之间关系的必然不平等，要求在行政领域中对于行政权的行使，公民不能动辄行使司法救济权，牵制行政权的有效行使。只有当公民权受到的损害达到了司法救济的程度和司法救济具有明显的有效性时，公民才能发动司法救济程序。因此，通过法律确立一个合理、适当的行政诉讼受案范围相当必要。

　　二、确定行政诉讼受案范围的方式

　　以何种方式来确定行政诉讼的受案范围，与行政诉讼制度本身是否先进没有直接的关系，但是，行政诉讼的受案范围的方式是人定还是法定，则可以反映出行政诉讼制度的先进性。因为，任何一种行政诉讼的受案范围的确定方式都会存在着一定的缺陷，人们至今还没找到一种完善无缺的行政诉讼受案范围的确定方式。

　　从目前各国行政诉讼立法和逻辑理论上分析，确定行政诉讼的受案范围有三种方式：

　　1.列举式。列举式是指由成文法和判例法明确规定行政相对人可以提起诉讼和不能提起诉讼的范围。我国目前的行政诉讼受案范围就是采用这种方式确定的。我国有学者将行政诉讼法第2 条的规定作为论证行政诉讼采用结合式方法确定行政诉讼受案范围，实质是混淆了确定行政诉讼受案范围的方式和标准。而将第11条第1 款第(八)的规定当作概括式的例证，更是一个不该有的认识错误。因为这项规定实质上仍然是属于列举式的范畴。由于行政诉讼客观上存在着一个行政行为不受司法审查的豁免范围，从理论上说，列举式是可以穷尽所有可以被提起行政诉讼的行政行为。由于成文法自身的局限性，使这种理论难以成为现实，如果我们采用判例法制度，这个局限性完全是可以被克服的。这种方式的优点是，首先行政诉讼受案范围边际界线明确，具有较高的指导实践的实用性能。其次，可以随着国家政策的变化通过判例法适时平衡行政权和公民权的关系。因此，我认为现行行政诉讼法采用列举式确定行政诉讼的受案范围是应当肯定的，美中不足是缺乏具有能动性的判例法来释淡成文法规定所致的滞后性。

　　2.概括式。概括式是由成文法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。这种方式的优点是为司法机关逐步拓宽行政诉讼实际受案范围提供了先决条件。如德国行政法院组织法第41 条第1款规定：“非宪法性质之所有公法上争议，除联邦法律明文规定，应由其他法院审理外，都可以提起行政诉讼……。”美国联邦行政程序法第702条规定： “因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人， 或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害的人，均有权诉诸司法审查。”我国行政诉讼法第2条的规定似乎是一个概括式的规定， 但它因有“依照本法”之限制而成了只表明一种具有宣示意义的国家态度。这种国家态度不仅仅落实于第11条和第12条，还体现在其他条款中。从各国行政诉讼实践看，在一个实行行政诉讼受案范围概括式的国家中，必须存在着一个能动的司法机关和成熟的判例法制度，否则，概括式的受案范围就失去了可行性。因为，概括式的受案范围只提起了一个行政相对人可以提起行政诉讼的抽象标准，落实到一个具体的行政争议是否属于行政诉讼的受案范围有时可能会引起争议，不能由行政争议任何一方当事人认定，这个裁决权应当由司法机关来行使。此时，这个司法机关应当具有相当的司法能动性，而不是只见法律条款，不见法律精神的适用法律的机器。我国目前的司法机关不属于前者，而是后者。因此，我认为中国目前的司法机关的局限性导致了在行政诉讼中不适宜以概括式确定受案范围。

　　3.结合式。结合式是在一国的行政诉讼法中同时采用列举式和概括式来划定行政诉讼的受案范围。有学者根据列举式和概括式在结合式中的不同地位，又区分出概括列举结合式和列举概括结合式两种。(注：胡建淼主编《行政诉讼法教程》，杭州大学出版社1990 年版， 第72页。)从理论上和逻辑体系中，这种结合式有其存在的合理性，但是，在实践中并没有存在及其运用价值。因为，一个国家的具体国情无论属于那种类别，列举式或者概括式都可以解决本国行政诉讼受案范围确定的方式问题。行政诉讼的受案范围确定不仅仅是受案范围的本身问题，它不能与其他问题，诸如司法机关权力运作状况等相脱离来认识，而结合式的提出正是孤立地认识受案范围所致的结果。如果我们再深思一下就会发现，既然法律已经列举了行政诉讼的受案范围，那么，概括式的规定有何意义呢?反过来，既然法律已经作出了概括式的受案范围的规定，那么，再作列举规定不是多此一举吗?因此，我认为，所谓行政诉讼受案范围的结合式规定，纯粹是一个理论上或者逻辑意义上的词汇，没有实用价值。

　　三、行政诉讼受案范围与合法权益

　　行政诉讼法第2条规定：“公民、 法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有些论著将这一条款认为是行政诉讼案件的构成要件，即(1 )原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织;(2 )被告必须是行政机关包括法律、法规授权其行使行政职权的组织;(3 )诉讼标的必须是具体行政行为。(注：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉诠释》，人民法院出版社1994年版，第10页。)我认为这种认识是不妥当的。从法理上说，构成要件应当是一个实体法的问题，它是法律规定某种行为在法律上是否成立所应当具备的所有主观和客观的要件之和。如果行为具备了构成要件，则应当承担相应的法律后果。但是，从我国目前行政诉讼的实践看，一个行政争议如果具备了上述构成要件，并不都能成为行政案件而为法律所受理，其最为关键的是这里所指的“合法权益”已为受案范围的限制，即公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵犯后，并不是都能向法院提起行政诉讼请求司法保护，由此引出了合法权益与受案范围的关系问题。

　　法理分析显示，权益即为权利和利益的合称，它是作为与权力主体相对应的权利主体即公民、法人或者其他社会组织生存、发展的基本条件。然而，公民、法人或者其他组织生存和发展的基本条件并不都能获得法律的保护，这固然有法律自身的局限性因素，也与国家政治、经济和文化发展有关。因此，公民、法人或者其他组织的权益可分为应有权益、法定权益和实有权益。应有权益是公民、法人或者其他组织为生存、发展所应当具有的权益，凡法律不禁止的，都应当属于公民、法人或者其他社会组织的应有权益的范围。这种权益的特点是，当权益主体受到他人的侵害时，不能请求权力给予救济。法定权益是国家根据政治、经济和文化发展的状况，将部份应有权益法定化，并表明了对这种权益的保护决心。这种权益的特点是，当权益主体受到他人侵害时，有权请求权力给予救济。在法定范围内公民、法人或者其他社会组织所享有的权益也可称之为合法权益。实有权益是指公民、法人或者其他社会组织在法定权益范围内，切实享受到的法定权益的总和。如果法定权益是人们的一种理想，那么实有权益则是这种理想在现实生活中的反映，然而，这两者之间永远存在着可以变动的距离。因为，在某种情况下，公民、法人或者其他社会组织并不真正享受到法定权益，根本的因素是权力不可能完全排除所有对合法权益的侵犯。在现代法治国家中，公民、法人或者其他社会组织的合法权益因其性质不同而分别由不同的法律部门给予保护，如民事合法权益由民事法律加以保护，行政法上的合法权益则由行政法加以保护。

　　由此，我们可以得到第一个结论，行政法只保护根据行政法功能可以保护的公民、法人或者其他社会组织的部份合法权益，而不是全部合法权益。

　　行政法就其内容而言，我们可以划分为行政实体法、行政程序法和行政诉讼法。这是其他部门法所没有的现象。行政实体法和行政程序法调控着行政主体在行政领域中的活动，行政诉讼法则是事后通过司法主体运用司法权在司法领域中对行政权的一种监督手段，它并不是行政过程的必经阶段。因此，行政主体有时可以终局性地解决行政权所引起的争议。为了确保公民、法人或者其他社会组织在行政法上的合法权益，国家法律一般设置了两种法律救济程序，即行政复议和行政诉讼。根据行政权所涉及到的领域的利益，法律有时需要规定某些行政争议经过行政复议后，还可以进入诉讼程序接受司法审查，而有的行政争议则由行政主体通过行政复议作出终局解决方案。同时，行政主体有时所实施的行政行为，如制定行政法规和行政规章侵犯了公民、法人或者其他社会组织的合法权益，如果法院的判决不能从根本上解决这种行政争议的，国家可能也会放弃这部份公民、法人或者其他社会组织合法权益的有效保护。影响国家作出这种立法政策的因素异常复杂，既有政治体制，也有社会结构和基础等。

　　由此，我们可以得到第二个结论，行政法可以保护的公民、法人或者其他社会组织合法权益，不可能都得到行政诉讼法的保护，或者说，行政诉讼法只保护行政法上公民、法人或者其他社会组织的部份合法权益。

　　行政诉讼法是对司法权介入行政权领域合法性的确认，是事后监督行政权的一种有效法律机制。然而，司法权不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题，它只能在司法权可以影响的范围内实现对行政权监督的目的。司法最终解决原则作为一项法治原则，不能完全适用于司法权对行政权监督的关系上。设置某些例外的情况，从总体上看并不损害这一原则的法律价值。为了有效地行使司法审查权，行政诉讼法必须规定一个受案范围，即只有行政诉讼受案范围所涉及到的公民、法人或者其他社会组织合法权益，才受到行政诉讼法的保护。在行政诉讼法受案范围之外的公民、法人或者其他社会组织合法权益受到行政权的侵犯，要么通过行政复议的保护，要么通过宪法诉讼保护，要么暂时还不能得到法律的有效保护。这种现象即使在法治国家中也在所难免。

　　由此，我们可以得到第三个结论，行政诉讼法第2 条的规定是一种国家立法政策性态度，具有宣示的法律意义，它所规定的内容不是行政诉讼案件的构成要件，而是行政诉讼受案范围确立及其解释的指导思想。

　　四、行政诉讼受案范围与人身权、财产权

　　行政诉讼法第11条第1款第(八)规定，人民法院还受理公民、 法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。这一规定至少为受案范围带来如下几个必须解决的法理问题：

　　1.人身权、财产权与合法权益的关系

　　在私法上，公民、法人或者其他组织的合法权益可以分为人身权和财产权。人身权仅是指以与人的身体、人格或者身份不可分离而无直接财产内容的权利，它可分为人格权和身份权。财产权是指具有一定物质内容或者直接体现某种经济利益的权利。(注：佟柔主编《中国民法学。民法总则》，中国人民公安大学出版社 1990年版，第69页。)这种对私法权利的最基本的分类，在民商法学界可能已为绝大多数人所认同。在民事法律关系中，民商法所调整的对象是平等主体之间的人身权和财产权的法律关系，表现为权利与权利的关系，这种受民法保护的人身权和财产权是公民、法人或者其他组织的部份合法权益在民商法上的体现。由于人身权和财产权是平等主体之间的全部法律关系的总和，因此，民商法学上作出此类划分是能够穷尽公民、法人或者其他组织在民商法上合法权益的表现形式-私法权利。

　　然而，在公法上，公民、法人或者其他组织的合法权益并不仅仅可分为人身权和财产权，也就是说，以人身权和财产权是难以穷尽公民、法人或者其他组织的合法权益在公法上的具体表现-公法权利。其原因是，平等的私法律关系并不涉及公民、法人或者其他组织的某些合法权益，私法的功能在调整这部份公民、法人或者其他组织的合法权益时既无能为力，也没有必要，只能让位于公法来调整，如政治权利、文化教育权利、担任公职的权利等，也就是说，公民、法人或者其他组织在公法上的合法权益不仅可以具体化为人身权和财产权，还可以是其他权利表现形式。那种认为公民、法人或者其他组织的合法权益在公法上也只能表现为人身权和财产权的观点，甚至认为公民、法人或者其他组织的合法权益只有人身权和财产权的观点显然是错误的，其原因是没有区别公法与私法在调整功能上的差别，简单地照搬了私法上对公民、法人或者其他组织的合法权益表现形式-私法权利的分类。

　　行政法是公法的重要组成部分，在不平等的行政法律关系中，行政法不仅调整着公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而且还调整着政治权利、其他经济权利和文化权利。这种对公民、法人或者其他组织的合法权益广泛性的调控，也符合现代行政管理的特点。因此，人身权和财产权与合法权益的关系在私法上表现为一种重合关系，而在公法上则表现为一种从属关系，即人身权和财产权只是合法权益的一部份，另一部份的合法权益则通过其他权利形式表现出来。

　　2. 行政诉讼法第11条第1 款前面七项所涉及的具体行政行为是否必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权

　　这个问题源于行政诉讼法第11条第1款第(八)项规定， 即人民法院还受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。这里的“其他人身权、财产权……”使行政法学界产生了两种相反的观点，一种观点认为，行政诉讼法第11条第1款前面七项所涉及的具体行政行为必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，理由是第(八)项的“其他人身权、财产权”的规定，实质上是对前面七项的一种限制，否则，这里的“其他”就没有任何法律意义。另一种观点认为，行政诉讼法第 11条第1 款前面七项所涉及的具体行政行为不必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，也可以是政治权、劳动权、文化权、受教育权等。(注：姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第123—124页。)我认为，后一种观点是正确的。理由是，正如前所述，公民、法人或者其他组织的合法权益在行政法上并不仅仅表现为人身权和财产权，它还有其他权利表现形式。对其他形式的权利保护的重要性并不亚于对人身权和财产权，且司法权功能可以实现对这种权利表现形式的保护目的。