一、行政案由的概念及现状

　　行政案由就是行政诉讼案件的名称，反映案件所涉及的行政法律关系，是揭示行政案件本质最高度最抽象的反映。法官确定行政案由，就象医生给病人确定疾病名称一样，给审理的案件确定一个名称。由于行政法学在我国属于年轻学科，而有关行政案由很少有人研究，行政案由的理论研究比较贫乏，在有关立法方面则是空白，所以在司法实践中，在确立行政案由方面存在较大的随意性和混乱性。主要表现在以下几个方面：

　　(一)法官确立行政案由的随意性。

　　1、最常见是法官习惯使用原告某某不服被告行政处罚一案，或者有的干脆统称原告某某不服被告具体行政行为。在确定行政案由使用“不服”一词，存在很多问题，混同行政复议案由，不能反映案件的诉讼法律关系，而且案件名称显得冗长。

　　2、确立行政案由混乱性，还表现在同一案件有不同的案由，如原告因对被告某房地产管理局在房屋查封期间，将房屋过户第三人提起行政诉讼，有的法官将案由定为不服被告颁证案，也有法官将案由定为不服房屋产权登记案和违法颁证侵权案，三个案由，各说各有理，缺乏统一性;再有，案由反映同一个意思，怎样使用全凭法官偏好，如原告要求被告履行法定职责案与原告不服被告行政不作为案。

　　3、案由过份抽象，不能反映案件性质，不同案件使用同一案由。如原告不服被告具体行政行为案，原告诉被告违法行政案，还有些案由已经偏离行政案件属性，更象民事案由，如上述，原告诉被告违法颁证侵仅案，原告诉被告行政侵权纠纷案。

　　(二)司法统计填写存在混乱性。最高人民法院“关于行政案件结案管理卡”，未明确案件案由，全凭法官想象填写。为了了解行政行为类型，该卡片作了划分，即行政处罚、行政许可、行政裁决，要求履行义务，行政强制措施，其他，此划分标准显然存在问题，与管理上行政行为划分不同一，而且很多方面未涉及，不全面，如行政确认，行政程序违法，行政合同履行纠纷等，虽然有其他作为兜底条款，但过于沉杂兜底是不科学的。行政案由存在的混乱，首先造成法官不能把握行政案件性质;其次不利于司法统计信息真实有效;第三，不利于司法文书规范统一，影响司法文书质量。

　　二、规范行政案由的价值

　　(一)有利于行政审判走向规范化和标准化。

　　1、有利于法官正确把握案件涉及的行政法律关系，行政案件门类复杂，涉及法律法规及有关法律规范广泛，涉及被告多，法官很难将复杂的法律关系全部弄清。案由就象一把钥匙一样，找对钥匙，法官就很容易打开案件之锁。在正确确立行政案由后，法官就能澄清案件所涉及行政法律关系，正确指导法官对案件的审理。

　　2、有利于整理当事人诉讼焦点，确立双方当事人举证范围及辩讼重点。当事人包括很多委托代理人，在诉讼中很难把握正确的诉讼意见，他们基于自身利益角度，在诉讼意见表达方面并不符合行政诉讼法的有关规定。如被告某民政局在发放原告最低生活保障金时，发现原告前妻冒领最低生活保障金，即在发放原告最低生活保障金时予以抵扣，原告诉讼到法院，其诉讼请求表述为：返还抵扣款，这其实是一种民事责任方式。在行政诉讼中，应当审查被告抵扣低保金的具体行政行为是否合法，如合法，则应维持，否则应撤销。在确立行政行为撤销后，才可能要求被告返还抵扣款。又如，原告某某认为被告某某统筹处在征收基本养老金统筹时，征收标准过低致其退休工资减少，到法院诉讼，要求被告按其所提供标准征收基本养老保险金，并要求获得被告确立征收费用标准的知情权，显然，按原告诉讼请求是很难把握审判思路的，但经过整理，将案由定为原告某某诉被告某某统筹处基本养老保险金征收审查一案，问题就解决了，即被告当时确立基本养老保险金征收标准是否合法，是否有依据，有依据就应维持，否则应撤销。而不是围绕原告是提出征收标准是否合法，是否应该给予支持这一诉讼请求来进行审理，在举证范围和辩论重点上是不同的。原告第二诉讼请求知情权的问题，应当归纳行政行为理由的告之程序，即是否有告知的规定，被告是否应当履行告之程序，如此很容易将此案审理清楚。正确确立行政案由，有利于整理诉讼焦点，提高诉讼效益。

　　3、有利于司法文书规范统一。法院裁判文书是全部审判活动的记录载体，而行政案由是文书中必须表述的，行政案由规范后，就会避免案由不统一的情况出现，提高司法文书质量，显示司法文书应有的严谨与权威。

　　(二)有利于提高司法统计质量。

　　司法统计的目的在于为立法部门、决策机构、理论研究部门，在宏观上提供有价值的数据和信息，定性定量分析审判所遇到的问题，为立法部门或决策部门作出正确决策理论提供依据，从而指导审判工作。统计数据与信息是否有价值，取决于统计所设计的表格内容是否具有精确性和有效性，取决于数据是否真实。行政案由是反映案件最本质的东西，是司法统计最基本最有价值的信息资料。在司法统计中，不能把握审理行政案件的名称信息，则很难在宏观上了解行政案件审理所遇到的基本问题。由于存在行政案由混乱、 目前司法统计很难提供有用的信息与数据，未能充分发挥司法统计所应有的作用。

　　三、行政案由确定的原则与要求

　　这是保证行政案由规范的起码条件，遵循这些原则与要求，才能规范行政案由。

　　(一)行政案由确定应遵循二个原则。

　　1、案由应体现行政法的核心及《行政诉讼法》的目的，这是行政案由与民事案由的区别。民事案由制定侧重 于民事权利的保护，而行政案由应体现行政法的控权理论，行政权极易膨胀，很容易侵犯相对人的合法权益，这就需要司法权介入进行制约。行政法定义的第一个涵义“就是关于控制政府权力的法”控制政府权利的办法，就是允许相对人在行政权侵犯其权益时有获得司法救济权利，由法院对行政行为进行审查。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。控权理论及《行政诉讼法》的目的，直接指导法官对行政诉讼案件审理重心的把握，所以，行政案由表述使用“审查”是非常恰当的。“审查”可以让法官及当事人对诉讼焦点一目了解。其次，中国加入WTO很多贸易争端案件纳入行政诉讼，也是对政府行政行为进行司法审查。第三，已经有很多学者提出抽象行政行为具有可诉性，对行政机关抽象性行政行为应进行审查。行政案由表述使用“审查”能够恰当表达行政案件的属性、 并与民事案由相区别。

　　2、注重行政案由原则性与灵活性相结合。原则性是指确定行政案由一定要遵循行政案由所确立的程式结构，是相对固定，一般不得轻易变动。 灵活性是对程式结构的具体行政行为表述是灵活的、开放性的，主要因具体行政行为难以穷尽，行政管理规范越来越多; 第二是可诉的具体行政行为朝着越来越多的趋势发展，纳入司法审查的范围在扩大。

　　(二)确立行政案由的基本要求。

　　1、行政案由反映的行政法律关系应准确。首先要找到争议的某种具体行政行为，如果不是具体行政行为，就不能反映特定的行政法律关系，如行政指导行为或抽象行政行为。任何具体行政行为只有依法产生于行政机关与相对人之间的权利义务关系，才能纳入诉讼审查。如依照《城市居民最低社会保障办法》规定，城市居民符合低保条件向有关机关提出申请，有关机关就应当作出低保金发放决定，就形成了行政法律关系，案由可定为发放低保金决定审查一案。

　　2、划分具体行政行为规范，保证逻辑统一。行政案由确定的难点是确定争议具体行政行为的分类，建立具体行政行为分类体系。具体行政行为可以进行多层次划分，而划分标准就应遵守逻辑规定。根据划分规划，越是抽象的表述，其类别之间相互区别属性就越少，反之，越是具体的表述则类别之间相互区别属性就越多。为了能够准确确立行政案由，就必须找到争议具体行政行为最小分类，唯有此，才能够把众多行政案件相互区别，体现行政案由的指导意义。

　　四、行政案由程式结构及体系建构设想

　　(一)案由程式结构及方法

　　所谓程式指用抽象的形式概括表达事物的基本模式，行政案由的程式结构是指用抽象而简炼的法律术语表达行政案由构成的基本模式。依据行政案由确立原则，行政案由程式结构大致可以确定以下两种。

　　1、普通式，最常见的一种，即：原告(姓名)诉 被告(名称) 具体行政行为 审查一案，此模式确定难点在于鉴别并确定争议的具体行政行为。具体行政行为确定，首先应从当事人诉讼中寻找争议的具体行政行为;其次确定该具体行政行为属于逻辑体系哪一类。通常，从原告诉讼中可能了解原告汲取 提起诉讼的原因，在分析原因后可以找到被告作出了什么行为或不作为;第三，分析该行为是否属于具体行政行为，例如：原告某某与第三人共同居住某房屋，第三人以各种理由干扰原告居住，原告后到被告某房管局了解该房屋产权情况，发现该房屋原产权人系其父亲，后被告却将产权更换为他人，原告不服提出诉讼。显然，被告将产权登记为他人并颁证是一种具体行政行为，案由如定原告某某诉被告某某产权转移登记审查一案并不妥当，应定为原告某某诉被告某房管局颁发房屋产权证书审查一案，即审查被告颁证行为是否合法，因颁证行为根据产权登记而来，撤销被告颁证行为则有关登记应予改变。

　　2、特别式，主要针对行政合同与行政立法方面的诉讼案件。行政合同不同于民事合同，其解决途径应通过行政诉讼程序审查其内容及处理依据，诉讼请求及承担责任方式与审理具体行政行为不同，故案由应有所不同。其程式结构为原告(姓名)诉被告(名称) (行政合同名称) 纠纷案。如公共厕所管理承包引起纠纷，则应表述原告某某诉被告某某公共厕所管理承包纠纷一案。关于行政立法涉及对抽象行政行为审查，由于我国未解决抽象行政行为纳入受案范围，故不宜讨论。

　　(二)行政案由体系建构

　　行政案由主要依据具体行政行为分类而建立，鉴于有关行政法律法规门繁杂，而且随社会需要在不断变化，同时，具体行政行为受案范围并不确定，所以，依照行政法规分类来建立行政案由是困难的。依据具体行政行为分类建立行政案由具有可操作性，主要方法是对具体行政行为进行多层次划分，第一类就是行政行为类别最大的分类，即行政处理，行政处罚，行政强制，行政合同，行政程序五大类，其次对上述五大类每大类再次进行分类，如行政处理有行政征收、行政许可、行政给付、行政确认。行政强制有对财产的措施、对人身自由强制措施、对行为的强制措施等。在作出上述分类后进行第三次分类。以列表说明：

　　五、确立行政案由的有关问题

　　(一)一个案件涉及多重具体行政行为的案由确定问题

　　以上就行政案由体系作了大致概述，一般来讲，一个具体行政行为就会涉及一个行政案由。往往一个案件涉及多种行政具体行为，或多个诉讼请求，在此种情况下，是一案并列多种案由还是分案各自单列案由来审理，还涉及行政案件合并与分开审理法律问题。本文讨论的是审理某一件案件时具体行政行为涉及多种行为或多个诉讼请求的情况下，如何确定案由。主要有以下几种情况：

　　1、一个案件中具体行政行为有程序性和实体性二种具体行政行为时，应以实体性具体行政行为作为行政案由的依据。如原告李某某不服某交警大队交通事故责任认定，认为被告未依法定程序取证，导致证据不全，影响其交通事故责任认定，这涉及到行政程序中行政调查审查案。原告请求认为，交通事故认定无依据，要求撤销，对此情况，应以处理决定的具体行政行为作为行政案由依据。因为行政程序是行政处理决定的从行为，行政程序运行是服务于行政处理决定，同理在行政处罚、行政征收、行政许可、行政确认等亦是如此。

　　2、双重具体行政行为均涉及实体行政处理的，如颁发房屋产权证审查案即涉及颁证，又涉及产权证的登记，在此情况下，应以颁证为定案由依据，因颁证比登记之具体行政行为效力范围及对当事人利益构成损害的可能性要大一些。一个案件涉及多重具体行政行为时，对多重具体行政行为的效力范围，及对当事人利益损害的可能性进行比较，应以主要具体行政行为作为确定案由依据。

　　3、行政案件当事人要求一并提出国家赔偿的，如交通行政在征收规费时扣押车辆，要求予以赔偿的，案由应定为原告某某诉被告某某规费征收审查附带赔偿一案。当事人诉讼请求要求解决民事诉讼时，如当事人对土地使用权确认不服，并要求解决民事纠纷的，案由应为原告某某诉被告某某土地使用权审查附带民事诉讼一案。

　　(二)关于行政不作为或不履行法定职责案由确定问题

　　行政不作为和不履行法定职责其含义在很大程度上是相同的意思，所以本文也仅讨论行政不作为案由确定问题。前面已涉及行政案由确定的主要难点是分析并概括案件的涉及的具体行政行为，只要归纳出案件所涉及的具体行政行为内容，则该案件的案由确定问题就迎刃而解了。一般来说，行政机关作出了什么具体行政行为比较容易归纳出行政行为内容，但被告不作为，由于涉及义务和职责范围较广，则很难概括其行政行为内容。为了准确把握行政不作为内容，笔者认为，应分清二个问题。

　　1、分清行政行为性质系程序性的还是实体性的。程序性不作为行政行为指行政机关不依法受理或拖延办理相对人要求其履行法定职责，违反程序法有关规定的行政行为。如原告要求取得城市居民最低生活保障金，有关部门不受理申请，就是一种程序性不作为行政行为。实体性不作为行政行为是指行政机关依法予以受理申请，但在实体处理上作出拒绝或否定性意见，如行政机关受理原告要求获得城市最低生活保障金待遇之申请，但经审查认为，原告不符合规定，决定不予发放最低生活保障金决定，该决定就是实体性行政不作为。

　　2、分清行政行为不作为内容即法定义务或法定职责内容，法定义务或法定职责一般在行政法律法规中均有规定，有些义务或职责规定条款内容比较多，在此情况下，则应对这些内容进行归纳，以简洁的词语表达内容，如某原告之子被绑架，经报警，被告某公安局机关到现场均未采取相关救助措施，人质终被杀害，被告则负具有法律规定许多义务未履行，经归纳可以“救助”义务表达行政行为的内容。

　　分清上述二个问题后，则有关行政不作为案由确定就有些眉目了，就程序性行政不作为而言，可定原告某某诉被告某某 行政内容 不予受理或拖延受理审查。如低保金申请不予受理审查案。就实体性行政不作为而言，可定原告某某诉被告某某 拒绝或否定行政行为内容审查案，如低保金不予发放决定审查案，拒绝履行救助义务审查案。

　　对行政不作为行为作程序性和实体性区别具有重要意义，一方面当事人举证及辩论范围有所不同，另一方面判决主文涉及内容有重大不同，故行政不作为确定案由必须分清行政行为性质。规范行政案由，建构行政案由体系仅仅是一个设想，是否恰当，是否正确还需求教于同仁。

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