基于合理信赖而取得的行政许可应当受到保护

　　【要旨】

　　国家对生猪屠宰场的设置规划有严格的规定，生猪屠宰资格的许可及撤销，行政机关均需按照法律规定进行。然而，行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而取得生猪屠宰资格，这种对行政机关的信赖应当受到保护。行政机关一旦撤销其行为而对行政相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。

　　【案情】

　　原告：江都市武坚食品站(以下简称食品站)。

　　被告：扬州市江都区农业委员会(以下简称区农委)。

　　原告食品站诉称，2008年8月原告与武坚镇人民政府签订协议书，由原告在武坚镇经营生猪屠宰场。为确保全镇人民吃上安全卫生的猪肉，原告于2008 年8月20日向武坚镇人民政府请示设立机械化屠宰场，次日武坚镇人民政府同意。2012年12月27日被告书面责成下属单位武坚镇第三产业办公室向原告作出书面通告，要求原告彻底关闭屠宰场，并拒绝履行给原告屠宰的合格生猪肉进行检验签章之义务，致原告停产停业至今。原告认为，根据《生猪屠宰管理条例》第 23条的规定，被告及其下属单位没有资格对原告作出停产停业并责令关闭的行政行为，被告的这一行为是超越职权的行政行为，侵犯了原告的合法权益。因此，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求法院：1、撤销2012年12月11日被告作出的《紧急通知》中对原告进行停产停业并关闭的行政行为;2、判令被告履行对原告的合格产品进行检验签章之义务。

　　被告区农委辩称：

　　第一，被告于2012年12月11日作出的《紧急通知》是依据国务院、农业部、扬州市人民政府、江都市人民政府等制定的相关法规、规章等规范性文件以及扬州市江都区人民政府召开的生猪屠宰场关闭工作推进会的会议精神而作出，要求相关的基层畜牧兽医站对全区于2012年12月10日关闭整合的武坚、丁沟等七家生猪屠宰场停止检疫印花。《紧急通知》中，未要求原告停产停业并关闭，并且《紧急通知》的对象是各基层畜牧兽医站，并非本案原告。原告提供的《通告》中要求原告停产停业并关闭的是江都市武坚镇第三产业办公室，被告与其无隶属关系。被告无生猪屠宰场管理职责，作出屠宰场停业关闭的行政决定与被告无关。

　　第二，根据《生猪屠宰管理条例》的规定，被告无肉品检验的职责和义务。关于肉品检疫工作，被告依据江政发[2011]118号以及江政办发 [2011]136号文件中“严禁检疫人员对非定点屠宰的生猪实施检疫和出具检疫证明，杜绝‘点外宰杀、点内滚花’的不法行为”、“严禁检疫人员对应关未关屠宰点的生猪实施检疫和出具检疫证明”的要求，对原告的猪肉不再进行检疫和印花。

　　综上，原告的诉求与被告无关，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　法院经审理查明：2008年8月原告与武坚镇人民政府签订协议书，由原告在武坚食品站的经营范围内从事生猪屠宰等经营活动。扬州市江都工商行政管理局根据江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”为原告核准的许可经营项目包括“生猪屠宰、鲜猪肉销售”，原告也投入了机械化生猪屠宰设备，并一直在经营。

　　2012年12月11日，被告区农委按照扬州市江都区《生猪屠宰场关闭整合工作方案》的文件精神和江都区人民政府召开的生猪屠宰场关闭工作推进会的要求，即“我区武坚等七家屠宰场将于2012年12月10日关闭”，区农委向所属武坚等七家基层畜牧兽医站发出《紧急通知》，要求武坚等七家基层畜牧兽医站通知上述七家屠宰场从12月13日停止屠宰行为，停止检疫。原告认为被告的《紧急通知》超越职权，侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，要求撤销被告作出的《紧急通知》中对原告进行停产停业并关闭的行政行为并且履行对原告的合格产品进行检验签章的义务。

　　另查明，扬州市江都区范围内的生猪屠宰场均未按照《生猪屠宰管理条例》的规定取得生猪定点屠宰证书和标志牌，工商部门对生猪屠宰场办理的核准登记手续也是以江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”为依据。

　　江苏省扬州市江都区人民法院于2013年10月8日以(2013)扬江行初字第0013号行政判决书判决：

　　一、确认被告扬州市江都区农业委员会于2012年12月11日作出《紧急通知》的行政行为违法。

　　二、驳回原告江都市武坚食品站要求被告履行对原告的合格产品进行检验签章义务的诉讼请求。

　　法院生效裁判认为：被告作为国家行政机关，作出的《紧急通知》虽然是向所属基层畜牧兽医站下发，但其内容针对的是武坚等七家屠宰场，《紧急通知》中停止屠宰、停止检疫等内容，显然对原告的权益会产生影响。因此，被告作出《紧急通知》的行为是可诉的。

　　虽然原告未按规定取得生猪定点屠宰证书和标志牌，但是扬州市江都区范围内生猪屠宰场均未取得生猪定点屠宰证书和标志牌，工商部门对生猪屠宰场办理核准登记手续也是以江都市生猪屠宰管理领导小组办公室出具的“生猪定点屠宰场证明”作为依据，商务部门亦为原告屠宰的产品提供肉品检验印章。况且，江都区范围内的其他在经营的生猪屠宰场均是这样办理的，多年以来一直是这样的做法。本着信赖保护原则，应认为原告具备了生猪定点屠宰资格。根据《行政许可法》第六十九条第一款的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。生猪定点屠宰场的设立作为一项行政许可，撤销该行政许可应由作出行政许可决定的行政机关决定。本案中，根据《生猪屠宰管理条例》的规定，县级以上地方人民政府商务主管部门负责生猪屠宰活动的监督管理，若认为原告屠宰场不再具备条例规定条件的，应按条例的规定，责令其限期整改;逾期仍达不到条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰场资格。鉴于本案原告是依照原江都市生猪屠宰管理领导小组办公室即江都市人民政府的名义出具的证明确定的定点生猪屠宰场，取消其定点屠宰资格，仍应由江都区人民政府决定。并且，工商部门对原告核准的经营范围仍未变更，因此，被告要求原告停止生猪屠宰的行政行为超越了法定职权。

　　对于被告对原告的生猪停止检疫的行政行为，本院认为，根据《动物检疫管理办法》的规定，县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本区域内的动物检疫工作，被告负有对原告屠宰场生猪等进行检疫的职责。如果被告认为原告行为违反了该办法的相关规定，可以依法予以处罚，而被告在原告经依法核准的经营范围未变更且被告亦未发现原告有其他违反相关规定的情况下，作出对其停止检疫的行政行为，显然被告的行政行为对原告的权益产生了影响，其程序不当。同时，本院认为，按照省、市生猪屠宰管理实行“统一规划、合理布局、保护环境、适度集中”的原则，根据江都市江政发[2011]118号政府文件“分批关闭、整合区域内所有屠宰场”的精神，确定包括原告在内的七家生猪定点屠宰场关闭，即不再从事生猪屠宰业务，区政府安排专项资金，将按规定给予一定的补贴。故原告的生猪屠宰业务不可能再恢复，撤销被告作出的《紧急通知》的行政行为已无必要。

　　【评析】

　　本案是一起因政府关闭生猪屠宰场而引发的纠纷，争议的核心问题：一是被告向其下属单位作出《紧急通知》的行为是否是具体行政行为;二是对于许可时就不符合法定条件的企业，行政机关能否直接撤销许可;三是应由哪个机关行使该撤销权。

　　一、具体行政行为的认定

　　具体行政行为是指由行政主体依法针对特定的相对人所作的具体的、单方的，能对相对人实体权利、义务产生直接影响的具体行政行为。

　　具体行政行为的构成分为四个要素：一是主体要素，即该行为一般由行政机关实施，但是，由法律、法规授权的组织或者行政机关委托的组织也可能实施;二是对象要素，即该行为是对特定的公民、法人或者其他组织作出的;三是成立要素，即该行为是行使行政权力所为的单方行为;四是内容要素，即该行为是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的外部性行为。

　　具体结合本案，《紧急通知》虽然是被告区农委向其下属基层畜牧兽医站作出，然而其内容是要求包括原告在内的七家屠宰场停止屠宰，并要求畜牧兽医站停止检疫，对原告的权利义务产生了重大影响，结合具体行政行为的构成要素及特征，可以认定被告作出该《紧急通知》的行为是具体行政行为，并且是可诉的。

　　二、信赖保护原则的定性

　　所谓信赖保护原则，是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

　　主要内容包括四个方面：其一、行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。其二、行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是相对人的过错(行贿或提供虚假资料、信息等)造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。其三、行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或者改变已作出的行政行为。但只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或者改变相应行政行为。其四、行政机关撤销或改变违法作出的行政行为，如这种情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益需要撤销、废止或者改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人的损失，要对相对人的损失予以补偿。

　　本案中，1997年的《生猪屠宰管理条例》赋予了县级人民政府审查确定定点屠宰场并颁发定点屠宰标志牌的权力，然而2008年8月1日新施行的《生猪屠宰管理条例》将该职权统一收归设区的市级人民政府，即县级人民政府没有了此项权力。由于生猪定点屠宰场的利润丰厚和管理的混乱，新《生猪屠宰管理条例》施行后，包括江都区在内的全国各地众多小屠宰场并未关闭，相当多的县级人民政府并未认真贯彻执行该条例，依旧行使着该项审批职权，该案原告的屠宰场即是在此背景下成立的。虽然从严格的法律规定上来看，原告屠宰场的成立也是违反法律法规的，然而根据信赖保护原则，原告屠宰场的设立并非存在主观恶意，因此原告基于对政府的信赖而取得的权益应视为“合法的”，如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，也必须对原告受到的损失进行相应的补偿。

　　三、违法行政许可的撤销主体问题

　　关于撤销原告武坚食品站生猪定点屠宰资格的主体，一种观点认为必须由扬州市人民政府行使，因为《生猪屠宰管理条例》已经规定应由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰场资格;另一种观点认为，扬州市江都区人民政府也可以撤销该许可，因为其是作出该许可的机关。

　　笔者同意第二种观点。根据《行政许可法》第六十九条第一款第(二)项的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：超越法定职权做出准予行政许可决定的。本案中，原告取得的许可是原江都市人民政府作出的，而根据新施行的《生猪屠宰管理条例》，作出该许可时原江都市人民政府已无该项审批权，无论是确定生猪定点屠宰场还是撤销该许可均应由设区的市级人民政府(扬州市人民政府)批准，即原江都市人民政府超越法定职权作出该许可。因此，江都市人民政府可以作为作出行政许可决定的行政机关来撤销原告的行政许可。《行政许可法》第六十九条第一款第(二)项撤销的原则上是基于行政机关的违法行为而为行政相对人设立的许可，是纠正自己错误的行政行为;而《生猪屠宰管理条例》作为实体法，撤销的许可是因为行政相对人的行为违法。因而，本案中扬州市江都区人民政府(原江都市人民政府)可以依法撤销该行政许可，法院驳回了原告江都市武坚食品站要求被告履行对原告的合格产品进行检验签章义务的诉讼请求。

　　本案涉及到生猪定点屠宰场的规划布局，案件的审理将对江都区乃至扬州市生猪屠宰场的关闭整合产生重要影响，关系到全市“放心肉”工程的实施，利益冲突较大。该案的审理充分发挥了行政审判的职能：保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。

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