镇政府颁《土地承包经营权证书》应否予以撤销

　　【案情】

　　1995年11月14日，刘某将其承包的位于某镇的粮田地转让给张某，承包转让费15000元，期限为20年(1995年7月1日至2015年7月1 日)，并约定承包期内各项费用由张某承担，合同到期后张某应归还刘某粮田地等内容，该合同经某县公证处予以公证。1998年9月3日，张某将其户口迁入某镇。1998年9月25日，某镇政府为张某颁发《土地承包经营权证书》，该证书记载张某承包土地为15亩(该15亩土地原为刘某所承包)，期限为1998 年9月25日至2028年9月25日。2011年12月份，因高速公路征地，刘某得知承包的土地不知何时被某镇政府为第三人张某颁发了《承包经营权证书》，故刘某以镇政府的颁证行为侵犯其合法权益为由向法院提起诉讼，请求撤销该《承包经营权证书》。

　　【分歧】

　　对于镇政府颁发《土地承包经营权证书》的行为是否应予撤销，存在意见分歧。

　　第一种意见认为，镇政府颁证行为是一种对农村土地承包的行政管理行为，在村组重新发包土地未告知刘某的情况下，将刘某承包期内的土地重新发包给张某，属违反法定程序，应予以撤销。

　　第二种意见认为，镇政府颁证行为是对村民委员会或者村民小组发包行为单一的备案行为，且撤销证书不利于农村正常生产经营活动的开展，故应驳回刘某的诉讼请求。

　　【评析】

　　笔者赞同第二种观点，镇政府颁证行为是一种单一的备案行为，且对刘某的合法权益并未产生实际影响。主要理由如下：

　　第一，从具体行政行为成立层面来分析。一个具体行政行为能够产生、存在，应当具备三个要件：主体要件、意思要件和送达要件。“主体要件”即做出这个行为的主体应当是具备行政职权的，否则绝不能被称为具体行政行为;“意思要件”即行政主体必须向相对人做出有效的意思表示，一个具体行政行为才能成立;“送达要件”即行政主体必须将具体行政行为内容送达相对人以使其知晓。本案中“1998年9月25日，某镇政府为张某颁发《土地承包经营权证书》”，这一具体行政行为，具备了“意思要件”和“送达要件”。根据《中华人民共和国农村土地承包经营法》第十一条的规定：“乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”及第二十五条的规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”，镇政府对农村土地承包只有 “管理权”，而无权干涉或者变更承包合同，所以“主体要件”不符合。那么某镇政府颁证这一具体行政行为就没有成立，既然没有成立，就无从谈起撤销，只能是驳回诉讼请求。

　　第二，从具体行政行为撤销层面来分析。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼结案方式——“撤销”是具体行政行为效力消灭的三种方式之一。一般违法或明显不当的行政行为是可撤销的行政行为。依据《中华人民共和国农村土地承包经营法》第四条第一款的规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。” 本案中镇政府颁证行为既不属于“一般违法”也不属于“明显不当”，只是对户口迁入的张某承包土地进行“管理”，并没有违反法定程序，如果不这样管理就不能保证农村正常生产经营活动的开展，所以不能撤销。

　　第三，从行政诉讼受案范围标准层面来分析。根据《行政诉讼法》相关规定，判断一个行政争议是否能够进入行政诉讼的受案范围，主要有职权标准、行为标准和结果标准。所谓“职权标准”：引起行政争议的行为，必须由具有行政职权的机关、组织及其工作人员实施。本案中，镇政府对农村承包土地仅仅有管理权，没有其他职权，其颁证行为不符合“职权标准”;所谓“行为标准”：国家行政机关及其工作人员，按照法律的规定对特定的公民、法人或者其他组织行使行政职权。结合本案，法律并没有规定“镇政府颁证行为是对农村土地承包关系的变更”，实际上是一种保护，其颁证行为不符合“行为标准”;所谓“结果标准”：当事人认为具体行政行为侵犯了其合法权益，这样的诉讼才能受理。本案中，某镇政府为张某的颁证行为，出于对承包关系的保护，只是为了巩固承包关系的稳定而做出的一种备案行为，此行为并未产生实际影响，其颁证行为不符合“结果标准”，不属于行政诉讼受案范围。

　　综上，应驳回刘某的诉讼请求。

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