该发证行为应否撤销

　　案情

　　1996年，村民吴某与同村林某签订协议，将其承包的10亩耕地转包给林某，期限20年。1999年，镇政府为林某颁发了土地承包经营权证书，期限为 30年。2012年12月修建高速公路征地时，吴某得知镇政府已为林某颁发了承包证，遂以颁证行为侵犯其合法权益为由向法院提起诉讼，要求撤销颁发给林某的承包证。

　　分歧

　　对于镇政府的颁证行为是否应撤销，存在两种意见：第一种意见认为，镇政府的颁证行为是对农村土地承包的行政管理行为，其在原土地承包合同有效期内将吴某承包的土地又发包给林某，侵犯了吴某权益，属违反法定程序，应予撤销。第二种意见认为，镇政府颁证行为是对村委会发包行为的备案行为，且撤销证书不利于农村正常生产经营活动，故应驳回吴某的诉讼请求。

　　评析

　　笔者赞同第一种观点。理由如下：

　　1、镇政府的颁证行为是行政确认行为

　　行政确认的主要特征在于它的要式性和羁束性，并且是对当事人之间既存的法律关系或法律事实进行确认。尽管行政确认不直接创设新的权利和义务，但行政确认能使行政相对人的法律地位、法律事实、法律关系等取得法律上的承认，是行政相对人取得其他权利的依据和前提，一旦作出，影响深远。镇政府的颁证行为已经对吴某和林某的权利义务产生实质影响，完全属行政法意义上的行政确认而非备案行为。行政主体在进行行政确认前，应当全面调查当事人所提供的材料并进行认真审查，以免侵犯到第三人合法权益。本案中，镇政府未经详细审查，在吴某承包土地合同有效期内，又将土地承包证颁给与吴某有转包关系的林某，侵犯了实际权利人吴某的合法权益。

　　2、该行政确认行为存在重大瑕疵，应当撤销

　　对于土地承包经营合同的当事方变更或解除土地承包经营权，《土地承包经营法》第二十七条明确规定：“承包期内，发包方不得调整土地，因自然灾害……需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报经乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”第三十九条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”由此可知，发包方不能随意收回或调整承包方承包的土地，承包方的土地承包经营权受法律保护。镇政府未尽到对本辖区内土地承包的行政管理职责，未审查客观存在的吴某的土地承包合同而对林某进行土地确权颁证，侵犯了吴某的土地承包经营权，颁证程序存在重大瑕疵，颁证行为应当撤销。

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