行政诉讼审前程序应注意的问题

　　行政诉讼审前程序，有的学者称之为“行政诉讼预审程序”，有的学者称其为“行政诉讼审前准备程序”，学术界对其定义亦不统一。但总体上可以分为两类：一类是从形式上定义，如“审前程序是指人民法院在受理行政诉讼案件后至开庭审理前，为保证开庭审理的顺利进行，而依法进行的一个诉讼过程或诉讼阶段”。另一类则是从实质上定义，如“审前程序，是指人民法院在案件受理后至开庭审理前，为保证审判工作顺利进行和案件得以公正审理，由审判人员进行的准备活动阶段，这一阶段的任务是为审理创造条件，审查诉讼主体资格，弄清当事人之间的争议焦点、查明收集必要的证据，为正式开庭做准备”。笔者认为，行政诉讼审前程序是指人民法院从受理行政案件到开庭审理阶段所进行的一系列具有法律程序意义的活动，其核心是固定争议焦点，目的是充分保障行政诉讼当事人合法权益。

　　行政诉讼审前程序的价值主要是固定、整理争议焦点,提高诉讼效率;保障权利，制约权力;推动行政诉讼实体正义的实现。在我国司法实践中，行政诉讼审前程序可发挥案件繁简分流、提高庭审效率、有效提高服判息诉率的作用。当然，该程序在实践中也存在一些问题：

　　一、立案审查不到位

　　传统的行政诉讼立案审查模式，与民事诉讼并无不同，都是由立案庭承担此项工作。立案庭肩负着大量的包括刑事、民事案件在内的立案和庭前准备工作，所以常常出现行政案件庭前准备时间过长、案件移交行政审判庭时间较晚等情况，这在很大程度上降低了行政案件的审判效率。而且，行政诉讼案件经常会发生立案庭工作人员拿不定主意，报分管领导审批的情况，这也在一定程度上造成了当事人对法院甚至司法的负面心理影响。

　　二、审前程序介入容易导致法官先入为主

　　审前程序可以有效提高庭审效率无可争议，可是由于在审前程序中承办法官提前介入诉讼争议，所以很难解决法官知情权和完全中立性的矛盾。综观我国的行政法脉络可见，行政诉讼法及相关司法解释对我国的行政诉讼审前程序有所规定，但是这些规定都是粗线条的。随着公民权利意识的不断增强，行政诉讼案件的增长，行政审判程序尤其是审前程序面临的困境越发突出。而且随着国家提出建设服务型政府，行政权力的范围不断扩展，法院的工作重心和审判模式也发生了重大变化，法条中的那些原则性规定已经无法满足当前审前程序的发展需要。另一方面，有关条文规定不具体、不明确，可操作性差。以审前证据交换为例来看，按照最高人民法院《行政诉讼证据规定》第七条、第三十五条之规定，启动证据交换的条件是：第一，当事人提出申请;第二，证据较多、疑难复杂的案件;第三，法院认为有必要。但是何为“证据较多、疑难复杂案件”，法律根本没有明确规定，可操作性不强，给了法官很大的自由裁量权。同时，证据交换的范围、次数、时间、方式等问题法律也没有涉及，导致初衷良好的制度在司法实践中难以操作。

　　三、重实体轻程序

　　中国自从有法律概念和法律思维以来，一向将实体正义看得比程序正义要重要很多。司法体制也一直被大众视为追求实体正义的工具，在很长一段时间里，司法者对审判流程具有很大的自由裁量权，在行政案件的审理中更是如此。对于大多数当事人来说，正常的审理只要能满足他们最终对案件处理结果的预期目标即可，他们关注的多是案件处理结果在实体上的妥当性。在程序方面，只要在那些决定诉讼结果的关键环节中保证了他们的消极的、监督性的参与就够了。长期在这种程序工具主义的影响下，行政诉讼程序的独立价值没有得到体现，审前程序的具体运作和功能就更会被忽略。并且我国的行政诉讼体制历来强调以庭审为中心，故在程序设置上偏重于庭审程序，审前程序只是庭审程序的附属，这就限制了审前程序作用的充分发挥。

　　行政诉讼立案审查模式与民事诉讼一样，统一由立案庭处理，导致行政诉讼的审查周期较长，影响以后的庭审和纠纷的实质性解决。笔者认为，由于行政诉讼案件数量本就少于民事诉讼，因此，应该由立案庭做登记，然后将其交与行政庭审查。具体的操作是：按照行政诉讼法关于人民法院收到起诉状，经审查应在七日内立案或作出裁定不予受理的规定，立案庭收到案件以后做出行政案件的归类，将此类案件于收到案件的当日，最迟次日移送至行政庭。由行政庭专门负责审查的法官审查该案件是否属于人民法院的诉讼范围，对不属于诉讼范围的，告知其相应解决渠道;经审查，对属于人民法院受诉范围的，在收案后七日内由行政审判庭向原告送达案件受理通知书和举证通知书，并同时向被告送达起诉状副本和限期举证通知书;案件受理通知书上应写明诉讼费的数额及交纳时间;当事人在指定期限内交纳诉讼费的则继续审理，当事人没有在指定期限内交纳诉讼费的则依法裁定驳回起诉。这样做既可以解决立案审查阶段由于立案庭工作人员的非专业性导致的审查不到位，也可以在行政庭处理案子时，提前完成对当事人基本情况的了解，有利于提高后续工作的开展。

　　四、由法官助理完成庭前准备工作

　　程序正义作为正义价值的一个重要标志，在行政诉讼案件的处理上，也表现为审前程序的法官不介入案件的裁判工作。因此，笔者认为，可由没有案件裁判权的法官助理代替承办法官在庭审程序以前了解案情，并承担庭前准备工作，包括前文所述的立案审查阶段的决定是否立案的工作，告知当事人诉讼权利义务、审查诉讼管辖问题、组织双方当事人交换证据、归纳案件争议焦点、送达开庭通知书等事项。当法官助理完成这些工作以后，再将一整套案卷材料移送给案件的承办法官，由承办法官开庭审理案件并最终作出裁判。这样既保证了庭审流程得以顺利进行，提高了案件审理的效率，同时也可以确保承办法官在开庭审理过程中的中立性和客观性，为当事人的合理怀疑打消疑虑。

　　五、扩大行政诉讼审前程序范围

　　目前对审前程序最关注的焦点集中于庭前证据交换这样一个对以后实体处理案件最有争议的问题上。笔者认为应该扩大行政诉讼审前程序范围，不仅包括程序上的告知当事人诉讼权利义务、法庭纪律、合议庭组成人员等事项，更应该包括实体上的庭前准备工作：对在审前双方当事人都无异议的证据，应该由法官助理记录在案，庭审中只需要说明即可，不需要再次质证。对于需要再次质证的，交由承办法官开庭审理时处理。这样，审前程序即可完成以前庭审中需要做的大量工作，有效节约了庭审时间;而通过争议焦点的固定对于引导当事人理性诉讼，增强案件的公正透明起到了重要作用。

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