试论行政公益诉讼原告资格问题

　　行政公益诉讼原告资格，是行政诉讼公益诉讼的核心问题，他的发展必然会推动行政公益诉讼制度的发展。所以，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定，这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。为此，我国许多学者站在比较法的角度提出借鉴国外的他山之石，利用国外的行政公益诉讼原告资格理论来建立我国的行政公益诉讼制度。笔者在研读了华东政法大学朱应平教授所著《澳大利亚行政公益诉讼原告资格探析》一文后，认为在行政公益诉讼原告资格理论方面，并非他山之石一定能攻玉，国外关于个人及社会团体能成为行政公益诉讼原告资格的理论就不能在我国适用，为此笔者检察机关作为我国行政公益诉讼唯一原告的主张。

　　随着我国法制建设的不断完善，建立健全公益诉讼制度，已是法制建设的必然趋势。近几年，行政公益诉讼已受到学术界的普遍关注，有关行政公益诉讼的文章也常见于许多期刊杂志，特别是修正后的民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度，更是掀起了行政公益诉讼的讨论高潮。很多学者站在比较法的角度，认为许多外国行政公益诉讼中关于原告资格的理论可以适用于我国行政公益诉讼，笔者最近有幸拜读了华东政法大学朱应平教授所著《澳大利亚行政公益诉讼原告资格探析》一文 ，该文对澳大利亚行政公益诉讼的原告资格进行了全面分析，详细列举了澳大利亚行政公益诉讼原告资格有总检察长、个人和社会团体三种类型，朱教授同样认为澳大利亚行政公益诉讼原告资格的做法值得我国借鉴。但笔者认为：他山之石未必能攻玉，国外行政公益诉讼的原告未必能全部为我国借鉴，并以此确立我国行政公益诉讼的原告也可以有检察长、个人和社会团体三种类型。为此笔者试从行政公益诉讼及原告资格的概念入手，分析国外检察长、个人和社会团体三种类型在我国的不可行性，进而提出检察机关作为我国行政公益诉讼唯一原告的理论，以求教于各位行家。

　　一、行政公益诉讼及原告资格的概念分析

　　澳大利亚公益诉讼的含义。学界和实务界对“公益诉讼”概念也有不同理解。澳大利亚法律改革委员会指出：“法院喜欢让该定义处于开放状态，且以每个案件的背景情况为基础对公益问题做出决定。但是法院在关于如何探讨该问题上提供了某些指导。一种获得广泛认同的方法是，看该案件是否影响共同体或该共同体某个重要的部分，或者是否涉及到某种重要的法律问题” 。法律改革委员会采用法律适用的一般方法，确立了三个标准来识别“公益诉讼”：第一，该程序对共同体或该共同体某重要部分的重要权利或义务起着决定、执行或阐明的作用。第二，该程序涉及到某个重要法律问题的解决。第三，该程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“环境公益诉讼”界定为有下列特定目标的诉讼：从法院或得某种法律救济，或者从某行政裁判所获得某项决定或裁决，而这种做法的目标具有保育、保护环境的效果，或者提升环境的保育或保护的效果 。虽然巴克的定义比澳大利亚法律改革委员会定义更准确也更有用，但其最大缺陷是：没有把这个概念限制到由共同体成员提出诉讼上，即没有对提出的诉讼主体进行限制。在澳大利亚，提出环境诉讼的主体多样，如由政府调控者提出的环境诉讼也有保护环境的目的，但是“环境公益诉讼”的概念一般被理解为只意指由共同体成员实施的诉讼。换言之，“公益诉讼”概念的主体不包括政府，公益诉讼排除了由政府实施或代表政府利益实施的诉讼。总检察长作为公益诉讼主体，不是因为它是国家机关的重要组成部分，而是因为它代表公共利益的原因。由法律改革委员会和巴克法官采用的定义还有一个局限：它们不包括识别公益诉讼一项标准的“诉讼目的”，即个人提起的以保护私人权利和利益为目的的诉讼，不应被视为公益诉讼案件。

　　由此可见，澳大利亚行政公益诉讼有二个特征：第一，提起公益诉讼的主体有总检察长、个人或社会团体。总检察长代表公益，在公益受到侵害的情况下，代表公益提起诉讼。这是宪法赋予其地位决定的。在确定哪些主体享有行政公益诉讼原告资格问题上的难点在于：个人或社会团体并不必然拥有公益诉讼资格;法院需要确定，在哪些情况下，个人或者团体能提起行政公益诉讼。第二，行政公益诉讼的目的主要是为了维护公益，或者实现法律规定的公权利。

　　我国学术界通说认为：行政公益诉讼应是指当行政主体侵害公共利益或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度 。由此可见，行政公益诉讼就是要维护最广大人民的根本利益，监督和纠正那些侵害社会公共利益的行政行为。特别是当前我国大力提倡的科学发展观，其核心就是以人为本，为保护广大人民的民生、民权，对那些虽不损害某个单独的民事主体的利益，却侵害公共利益的行政行为，应赋予法院对其司法审查权，这就是行政公益诉讼。

　　原告资格的概念。根据《布莱克法律大辞典》的经典解释：“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告” 。行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。在我国，学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样，但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定、一种条件，如果一国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言，行政诉讼的原告资格有如下涵义，第一，原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格;第二，原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权，仅表明在行政争议发生后，具备原告资格的人将该争议诉至法院，法院不得将其拒绝;第三，原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得，是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为：具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告，而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。

　　所以，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定，这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。

　　二、澳大利亚行政公益诉讼原告主体分析

　　澳大利亚联邦和州立法确认了行政公益诉讼的三类原告主体：总检察长、私人个人、公益团体。

　　1977年澳联邦《行政决定(司法审查)法》第17条规定：(1)检察长根据本法，可以代表联邦在法院参与诉讼活动。(2)在总检察长根据本条规定参与诉讼活动时，他被认为是该诉讼活动的当事人。该法规定了总检察长的诉讼资格，没有规定个人、公司或利益团体是否可以提起公益诉讼。

　　在环境、规划和消费者保护领域，一些立法放宽了行政公益诉讼原告的资格要求。一般来说，立法上确认某些领域公益诉讼往往与该领域侵犯公益情况比较严重有关。1999年联邦《环境保护和生物多样化保护法》第487条规定，环境活动家和环境团体通常有资格根据该法规定申请审查行政决定的命令。据此规定， “环境活动家和环境团体”可以成为申请行政公益诉讼的主体 。这是利益团体作为行政公益诉讼原告的法律依据。

　　1974年联邦《贸易惯例法》允许“任何人”有权对违反该法条款的行为采取措施，而且“任何人”已被解释为意指不管其是否有某种特殊利益的任何人 。该法规定，如果有人已经实施、正在实施或者将要实施侵犯公益的行为，贸易惯例委员会或任何其他人都可以提起公益诉讼，即使与之没有利害关系，但为了公益提起审查令申请的，法院应该授予其资格。至于采取何种诉讼程序则取决于违法行为的性质。针对行政机关侵害公益的诉讼则为行政公益诉讼。这是个人作为行政公益诉讼原告主体资格的法律依据。

　　州法律对行政公益诉讼原告资格也有规定。1979年新南威尔士州《环境规划和评估法》第123条规定：(1)任何人可以在土地和环境法院提起诉讼程序，申请纠正或者限制违反这部法律的命令，无论该当事人的任何权利是否已经或者可能受到这种违反行为的侵害或者作为这种侵犯的结果。(2)在本条之下的程序可以由某人为了自己的利益或者任何其彵人(获得彵们的同意)、某法人机构(经过其委员会或其他控制或调控机构的同意)的利益而提起诉讼程序，只要在这些程序中有类似的或共同的利益即可。据此，第一项规定不管当事人自身权利或利益是否受到侵害，都可以申请法院审查，说明不受个人利益受侵害的限制。如果当事人自己权利受侵害，其诉讼主要是保护私益诉讼。而当自己私权利没有受侵害，但因为侵犯其公权利而导致其受到更大的损害，但其起诉是为了维护公益就构成公益诉讼。提出公益诉讼的主体条件极为宽松。至于属于哪一种公益诉讼则取决于违法行为的性质。第二项规定，如果当事人起诉主要是为了维护自己的利益则不构成公益诉讼。反之，主要是为了他人或者公共利益则构成公益诉讼 。

　　综上，联邦和州立法规定了总检察长、个人(任何人)以及相关团体可以提出行政公益诉讼。这些规定为行政公益诉讼原告资格提供了依据。但是立法并没有明确将不同类型原告的资格类型化。

　　法院判例则对三类行政公益诉讼的原告资格，提出了具体的类型化判断标准。总检察长作为公益诉讼原告的资格条件是公益或公权利受害;个人或公司成为公益诉讼原告的资格是，该类主体须在诉讼的主题事项上有特殊的利益，即比其他社会成员享有更大的利益;利益团体成为公益诉讼原告的资格是，该团体与公益事项之间有密切的关系，且与之存在某种特殊或特定的利益关系，但是法院在审查这种“特殊(特定)利益”关系时，其标准比个人或者公司成为公益诉讼原告时所要求的 “特殊利益”较低。

　　(一)总检察长诉讼或者许可个人以总检察长名义诉讼的资格——公益受害

　　由于联邦立法已经明确规定了总检察长的行政公益诉讼原告资格，故在司法判例中类型化判断标准非常简单，只要符合公益受害即可。法院认为，在“公权利” (公益)受侵害的情况下，总检察长是合适的原告，可以以自己名义或者给某个人授予许可的形式开始起诉，后者允许其他个人使用总检察长的名义作为“告发人” 开始公益诉讼。总检察长就侵害公众利益的行为提起诉讼，这是其宪法功能的组成部分。总检察长在其“代表公众控诉”时亨有资格。该角色产生于总检察长作为国王首位法律官员的优先地位。据此，总检察长有义务进行监督以保证国家机关适当地执法。总检察长有资格提出调卷令、禁令、宣告令、人身保护令，也可以申请训令。总检察长还有资格提出指令，但是它被限制到公法事务上，也就是在有某种公共危害或侵犯某种公共法定权利的情况下。总之，总检察长可以代表公益提起诉讼。

　　(二)个人或公司的原告资格——特殊利益

　　法院判例在对个人或公司的行政公益诉讼原告条件进行类型化时确定了“特殊利益”的标准。其难点和关键在于对“特殊利益”标准的解释。法院对“特殊利益”标准的解释和适用呈现放宽的趋势。主要有以下三种情况：

　　1、个体与某团体或群体有“特殊利益”关系。早期澳大利亚行政公益诉讼受英国影响对个人提起公益诉讼的资格限制严格。在法院看来，公共利益的起诉者是总检察长，而个人要获得公益原告资格，必须证明其“比其他人受到更为特殊的影响”。

　　2、20世纪70年代，澳大利亚行政法不断发展，法院逐渐形成自己的判例，来确认个人亨有行政公益诉讼的资格。

　　3、到1991年切斯特曼法官将“无程序滥用”和“特殊利益”标准结合放宽公益诉讼原告起诉资格。切斯特曼法官适用下列标准：第一，如果能够发现下列情况，即当事人与这一诉讼的主题事项之间的联系不是对程序滥用，原告就应该有资格。如果原告没有受恶意驱动，不是爱管闲事的人或者反复无常的人，而且其诉讼不会给另一公民带来较大成本或不便，那么其享有充分的资格。第二，法院在对什么构成“特殊利益”予以评估时，不应该过分严格 。

　　综上，法院在确认当事人个人或公司行政公益诉讼原告资格问题时，主要考虑以下几点：第一，公益诉讼的原告无论是个人或公司，当事人只能以公益或者公权利受到行政行为影响为由，不能以自己权利即私益受到影响为由。第二，申请人申请审查的事项之间有特殊利益，这种特殊利益要求申请人比其他人受到更大的影响。法院认为，特殊利益是一种大于一般公众利益的那种利益，这种利益在一般公众所亨有的利益之上，它比一般公众成员的利益更大，它与公众利益相比是完全特殊的，这种利益是超出更广泛公众共同分亨的那种利益，对当事人来说它是特殊的利益，当该行政行为被撤销时，当事人可以获得这种利益。由此说明，申请人要符合原告资格，必须与涉及事项之间有特殊的利益关系。第三，法院认为，上述这些公式不应该被给予刚性的(僵化的)或不灵活的含义。从总趋势看，法院对特殊利益的解释越来越宽松，在公益受损案件中，能够提起诉讼的个人原告资格呈现自由化趋势 。

　　(三)公益团体的原告资格——公益团体与公益事项有密切关系

　　利益团体经常成为行政公益诉讼的申请人。根据普通法，利益团体很难显示出行政决定对此造成的特殊损害。但是，根据法院采用的宽松的资格认定方法，团体通常被授予原告资格。在评估团体诉讼资格时，法院考虑很多相关因素来决定团体的地位。从实际情况看，法院主要强调的是，公益团体与公益事项之间关系的密切程度，并不像前述个人或公司作为益诉讼原告资格那样更强调“特殊利益”更大、更特殊。法院考虑的因素主要有七项：第一，团体的代表性质。团体被授予原告起诉资格的一个重要因素是，它是某种重要的公众关注事务的代表。第二，在某地区有已经确定的利益。第三，与政府之间的关系。包括：该团体成为政府部门或委员会的一员;该团体在过去向相关地区政府提交过意见;该团体获得立法承认;政府从该团体处寻求过建议;该团体从政府获得过资助。第四，先前参加过相关程序。该团体参加过某些相关程序，通常是作出行政决定程序本身。第五，是否有其他的可能申请人。就是说，在某项公益受害的情况下，如果没有其他主体适合充当原告，这一事实常常支持授予某团体亨有起诉资格。第六，成员利益。在某些案件中，个体成员的利益已被考虑作为决定该团体亨有起诉资格的因系。第七，问题的重要性。有时候，可见的利害关系问题的重要性是确立资格时明示或者默示依赖的一项因素。这些判断因素具有重要的借鉴价值 。法院总结出的七因素是对迄今为止判断利益团体作为公益诉讼原告资格标准的概括。而利益团体的功能标准、综合因素标准和成员资格标准则是判断公益团体能否亨有公益诉讼原告资格的主要标准。

　　综上，澳大利亚行政公益诉讼原告类型和资格既有立法规定，也有司法判例支持。原告主要有总检察长、个人和利益团体三类。总检察长有较大的裁量权对侵害公益(公权利)的持为提起诉讼，或者许可公民个人以其名认起诉。个人、公司成为公益诉讼原告资格的关键是，必须证其个人在主题事项中具有“特殊利益”，而且这种利益大于其他成员的利益。这是主要的判断标准。此外还有五要点标准、“无滥用程序”等标准。法院对“特殊利益”标准的解释越来越宽松。关于利益团体成为公益诉讼原告的资格问题，主要是考查利益团体与公益事项之间关系密切程度，以及其在公益事项中的特殊利益情况。

　　三、澳大利亚行政公益诉讼原告主体未必适用于我国行政公益诉讼

　　(一)公民作为行政公益诉讼原告的不足

　　澳大利亚在认定公民个人的行政公益诉讼原告资格时强调个人的特殊利益关系，而我国行政诉讼法对有特殊利益关系的个人，认可其享有一般行政诉讼的原告资格。对于涉及公共利益的行政行为，笔者认为个人不应作为行政公益诉讼的原告，原因是：一是相对于掌握着某种权力的行政主体的强势地位，公民个人的力量非常弱小，在诉讼中，双方力量明显失衡。这种失衡性往往会干扰审判机关的司法视线，使诉讼双方在诉讼过程中受不到平等的对待。加上 提起公益诉讼的违法行政行为涉及人员、地区多，造成的公共利益损失范围广，收集证据的工作量、难度都非常大，公民个人要凭一已之力，收集比较全面的证据，存在极大困难，因而个人提起公益诉讼的能力较弱。另外，一件涉及公益诉讼的案件，从起诉到法院作出裁判，公民需为此付出昂贵的取证费用、诉讼费用等及漫长的诉讼期限，大量的财力、精力被消耗，过多的消耗个人财产却不能让其个人得到利益上的平衡，容易造成个人心理上的失衡，进而影响社会稳定。二是如果把诉讼主体资格范围扩大，有可能导致滥诉。尤其对于抽象行政行为，它涉及面广，受其影响的相对人为不确定的大多数，如果将这一起诉权赋予给个人在实践中不好操作，也很难取得应有的效果。对于这一点在理论界的认识是比较一致的。如有的学者将下面二个案例均作为行政公益诉讼案件。一是新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案。2001年春，新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院起诉当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂，不分大小，违反了国旗法第十五条第一款、第三款的规定。本案中三位青年维护公益的举动无可非议，但三家涉外酒店将国旗与店旗平行悬挂违反了国旗法的规定，依法只能由当地政府实施监督管理。当地政府对其不作为应承担责任。二是王英诉某酒厂酒瓶不加警示标志案。1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年仅41岁。王英悲痛之余便想：烟盒上都标有“吸烟有害健康”，酒也能让人上瘾并能喝死人，为啥酒瓶上不加警示标志?于是，王英一纸诉状把某酒厂告上法庭，要求被告某酒厂赔偿其丈夫之死造成的经济、精神等损失共计60万元。并且要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会导致人中毒或死亡┅”等警示标志。该案从一审到二审到再审，王英均以败诉告终。诉讼期间，被告多次表示愿意给予经济援助，但拒绝在酒瓶上加警示标志。王英认为，她之所以如此费劲地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示标志，是为了广大活着地消费者 。这二件案件其实均不应作为行政公益诉讼，如果明确了公民个人的行政公益诉讼原告资格，必然会发生更多这样的滥诉行为。而滥诉行为会严重影响诉讼效率。波斯纳曾提出，“效率既正义”，法律对正义的诉求不应以损害效率最大化和财富最大化为代价。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”