浅析行政听证制度的缺陷与完善

　　随着我国法治进程的不断深入，建立法治政府、责任政府，转变政府职能的进程也在逐步加快。保障公民权利、控制行政权力成为行政法制的两大核心问题，而随着《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》当中对听证制度规定，标志着听证制度在我国的正式确立。听证制度的实施，在保障公民的基本权利和监督行政权的行使等方面起到了很大的作用。“听证制度”在行政立法和行政执法上都发挥着重要作用，进入了中国法律轨道当中。但在我国行政听证制度尚处于起步阶段，和外国相比还存在很大的差距，尤其在我国实际运行当中存在一些缺陷，需要在实践中进一步加以完善。

　　一、我国行政听证制度存在的缺陷

　　(一)适用行政听证的行政行为范围过窄

　　我国立法规定的关于具体行政行为的制度只适用于行政许可、行政处罚、政府定价以及环境影响评价等方面。《行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章应当实施行政听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”即某行政事项是否需要听证的决定权在行政机关手里，而行政相对人和相关利害关系人没有主动权，这种规定是明显不合理的，再者“公共利益”等概念模糊，范围难以界定，行政机关可能会从自身利益出发决定是否需要就某行政事项举行听证会，行政相对人的利益难以得到保障的。《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该规定限制了行政处罚听证的范围，排除了许多涉及行政相对人重大利害关系的情形，比如限制人身自由。

　　适用行政听证的抽象行政行为规定不足。在英美等国一般来说，未经听证的行政立法是无效的，听证是所有行政立法的法定程序。然而，在我国行政立法听证却没有受到应有的足够重视，《立法法》第34条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会听证会等多种形式。”第58条规定：“行政法规在起草过程仲，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《立法法》涉及听证的条文就这两条，因而立法听证仅仅针对全国人大常委会和国务院的立法活动。至于国务院各部委制定行政规章、地方人大及其常委会制定地方性法规、地方人民政府制定地方政府规章的行为，则不受举行听证的限制，并且听证会并不是法定程序，即使未采取听证形式也不影响该行政立法的效力。

　　(二)没有明确听证笔录的效力，未确立案卷排他性原则

　　听证笔录的效力部分缺失会对行政机关缺乏强制约束力。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”但没有将听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据加以明确。没有明确规定听证笔录的唯一法律效力，这将导致听证会只是只“听”不“取”，只不过走走过场、作作秀而已。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出，这是对当事人听证权利的最终保障，也是听证制度真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而做出的裁决，那么听证程序只不过走过场，也就失去了听证的真正意义。

　　《行政许可法》规定：行政机关做出行政许可决定之前，应当根据听证笔录做出最后的行政许可决定。这是我国立法首次确立案卷排他性原则，是巨大的进步，但却没有对听证笔录具体应包括哪些内容做出详细的规定。这就给行政机关提供较大的自由裁量空间，并会导致记录不全或主观记录的情况发生。虽规定了听证笔录当事人核查并签字，但可能由于当事人本身的素质不高或抱应付心理的影响，而使这种监督行政机关听证笔录的措施流于形式，根本没有发挥实际的效用。对听证笔录记录范围如果不加以明确的规定，就难以保证听证笔录的全面性和客观性，以至于影响整个听证过程效用。

　　(三)听证程序中行政机关的角色显失正义

　　在听证程序中行政机关往往扮演的是被质问的角色，因为听证程序就是针对行政机关所作出的行政处罚是否合法而进行的，这与它往常“公民合法权利的维护者”的形象不符。听证会是典型的“官民对话”，在这场较量中，民是弱者，出于同情弱者的缘故，行政机关成了反面人物。

　　(四)听证程序未被严格执行

　　在我国一向有着“重实体，轻程序”的恶习，听证程序往往不能被严格的执行。在传统观念的束缚下，大多数人认为听证会只是行政机关在“做做样子，过过场而已”。虽然，听证程序在立法上得到了肯定，可在实际操作中却不尽人意。由于行政人员业务素质低，对听证程序的不了解以及不重视，使得听证程序发挥不了它应用的作用。

　　二、完善听证制度的一些思考

　　(一)进一步扩大听证范围

　　《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”我国目前仅规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，笔者认为，要将行政听证范围逐步扩大至其他的重大侵益性行政行为以及部分将影响相对人重大利益的授益性行政行为(如行政许可)，同时将行政拘留纳入行政听证的范围，在行政复议活动中引入听证程序。限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大，对此，应该更为审慎和严肃，但不知为何在《行政处罚法》当中却将其排除在适用听证程序的案件之外。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。

　　(二)明确听证笔录的效力，确立案卷排他性原则

　　听证应坚持“案卷排他性原则”，通过听证获得行政决定的证据是听证的目的所在。案卷排他性原则是指行政机关的最终行政决定应以听证笔录为依据，未经听证参与人质证和辩论，不能作为定案的依据。听证笔录的约束力问题是听证制度必须明确的问题。从价值位阶看，听证制度的设计将公正价值置于效率价值之上，即在牺牲效率的前提下追求公正。如果听证笔录对行政机关作出决定没有任何约束力，则听证会不仅浪费了行政效率，还达不到听证的效果，作为一项牺牲行政效率的行政程序制度，其目的是保证行政决定的正确，防止对相对人的权利造成重大损害。而实现这种目的则依赖于听证程序中质证来准确认定事实，如果将未经听证会质证的证据也作为决定的依据，那么听证会也就失去了其意义，浪费人力、物力、财力，增加当事人对行政机关的排斥和对行政决定的抵触情绪。听证制度作为一项高成本的制度只有真正发挥效用才具有生命力，而发挥效用的方式就是使听证笔录具有约束力。而在目前实践中，很多听证会结束后，行政机关并没有根据听证会上当事人提交的证据和听证笔录决定，出现了“听而不证”的现象。针对这类情况，笔者认为确立严格的案卷排他性原则，只要行政机关举行听证，那么听证笔录应当是作出行政决定的唯一依据，不能以听证笔录意外的证据作为行政决定的依据。

　　(三)完善行政听证主持人制度

　　完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位。保障听证主持人的独立性是实现行政听证公正的核心与关键，这也有利于实现行政听证程序的基本价值：公正。职能分离制度作为保障听证主持人独立性的一项法律制度，基本要求是听证与调查职能分离。因此，此环节可以保证某种程度的公平。调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验;他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作;他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。

　　(四)完善对听证程序的审查

　　对听证程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。听证制度目前我国尚属初创阶段，行政机关和行政相对人对此都未有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也属不可避免。因此，建立与之相适应的监督、制约机制，也是理所当然的。可以通过建立全面的监督机制来进行相应的救济，如以立法机关、司法机关监督听证行为，以社会组织、社会舆论监督听证行为等。对听证程序的审查，可以纠正其在听证过程中以及听证程序结束后发现的错误，对公民的合法权利的救济以及维护法律的公平，正义有重要作用。

　　(五)制定完善、统一的行政听证制度

　　由于我国有关听证程序的规定散见于各个法律法规之中，因此容易产生诸多弊端：具体操作规则不一，听证做法各行其是乃至重复、冲突等，妨碍行政管理权的正当行使，妨碍公民、法人及其他组织合法权益的正当行使;因没有统一的行政程序法规，听证制度的执行带有明显的部门色彩;虽然召开了听证会，但在作出行政行为时却置相关利害关系人的意见和建议(甚至是听证会上论证过的证据)于不顾。要统一行政程序法中进一步完善听证程序，明确规定凡属于对老百姓生活密切相关的行政决策的制定，事前应当举行听证会的制度。召开听证会应认真选择能真正反映行政相对人权益的代表参加，严格规范听证程序，注意倾听各方意见，注重对听证结果的处理。同时要严格把握听证制度的内涵，避免听证走过场、流于形式的庸俗化做法，保证政府行政行为的严肃性和有效性。

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