行政滥用职权之理解

　　行政滥用职权的内涵和表现形式，我国立法未作明确界定。目前，我国行政法理论界对什么是滥用职权争论较大，有些学者参考国外情况列举了很多滥用职权的表现。笔者认为，首先应当统一滥用职权在理论上的含义，在此基础上才能较准确地把握滥用职权的表现。所谓滥用职权，是指行政机关具备实施行政行为的权力，并且其行为形式上也合法，然而行政机关行使权力的目的违反法律、法规赋予其该项权力的目的。

　　一、滥用职权的涵义及其构成要件

　　滥用职权,是指行政机关行使职权实施具体行政行为的过程中,故意违背法定目的,背离基本法理,造成后果显失公正,而应予以撤销的违法行政行为。其构成要件有:

　　1、行政机关拥有该项职权。以此区别于行政机关越超职权的违法行为。

　　2、以故意为要件。《行政诉讼法》第54 条所规定的适用法律法规错误、违反法定程序、主要证据不足、不履行或拖延履行法定职责,不以故意为要件。如果行政机关及其工作人员故意以这些方式作为手段以达到主观上的违法目的,就是滥用职权。所以,是否有主观上的故意是区别滥用职权与其他违法行为的一个重要参照物。

　　3、出于非法目的。非法目的是滥用职权的诱发原因,如果没有非法目的存在,便不会有滥用职权发生。所谓“滥”,就是过度、无节制。职权,同时包含着权力和责任的双重意义。滥用职权,就是过度地、无节制地使用权力,也伴随着承担更多的责任和义务,如果没有非法目的的利诱,便不会有滥用职权现象。

　　4、后果显失公正。滥用羁束裁量权是对法律规范明示的违反,后果显失公正自不待言。滥用自由裁量权,如情节明显轻微,后果非显失公正,不应纳入行政诉讼法所规定的“滥用职权”范围,是所谓“不合理”与“不合法”区别在此方面的体现。

　　二、西方主要国家对行政滥用职权的定义

　　纵观西方主要国家，也未对行政滥用职权以完全明确的定义。

　　(1)英美法系。主要国家之英国，滥用行政职权被认为是越权的一种表现形式，作为以判例法为主的国家，该国认为在审理行政滥用职权时，应当着重考虑到行政机关和其工作人员在履行职务时，是否存在不符合法律规定的目的、考虑不相关的因素、做出不合理的决定这三种情况。在美国，明确把滥用职权界定为滥用自由裁量权。在行使行政职权时存在以下形式即为滥用职权：不正当的目的、错误的和不相干的原因、错误的法律或事实根据、遗忘了其他有关事项、不作为或迟延履行、不遵循判例或习惯等。

　　(2)大陆法系。在法国，滥用职权主要包括三项内容:行政主体行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所属团体利益;行政主体的行为虽然符合公共利益但不符合法律授予这种权力的特别目的;不按法律要求适用程序，如用司法程序代替行政程序 。在日本，滥用职权被称为裁量滥用，它指违背授予裁量的法规目的的情况。包括事实的误认，目的的违反和动机不当，违反比例原则和平等原则。

　　大陆法系和普通法系都存在滥用职权的违法形式，通常大陆法系在司法审查时注重比例原则的适用，即着重于考察行政自由裁量权行使时对公民权利的侵害程度。英美法系着重于审查合理性原则的适用，即侧重于行政自由裁量权行使结果的收益程度的权衡。

　　三、行政滥用职权的主要表现形式

　　行政滥用职权的内涵和表现形式，我国立法未作明确界定，理论上的争论也较大。笔者认为，行政滥用职权是指行政主体(行政机关及其工作人员)在其职权范围之内做出的违反行政合理性原则而使之显失公正的自由裁量行为。其主要有以下几种表现形式：

　　(一)违背法定宗旨。违背法定宗旨是指行政主体因受不当动机和目的支配致使行政行为背离法定目的和利益。它有两个构成要件：主观上，行政主体有不正当的动机和目的，或虽无恶意，但因疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的不一致;客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。具体包括：(1)行政主体出于私人利益或所属小集团的利益而使行为目的与法定目的不一致。(2)行政主体考虑了不相关的因素或者没有考虑相关的因素而导致了与法定目的不一致。(3)行政主体的目的虽是为了公共利益，但不符合法律授予这项权力的目的。如市政府为了改进街道和交通有权强制征购土地，但如利用强制征购土地的权力以达到取得土地增值的利益，则不符合法律授予该项职权的目的。

　　(二)不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政主体对不确定法律概念的解释不符合该项立法的精神和价值目的，不符合社会公认的基本准则。具体包括：(1)前后矛盾的解释。(2)任意扩大或缩小的解释。(3)与规范性文件对不确定法律概念所作的政策性解释相违背。而反复无常则是指行政主体在事实和其他情况没有变化时，因其他因素的影响，经常变换自己的主张和目的，以达到非法的目的。行政行为应具有公定力和拘束力，如为自己的目的而随意变化，也构成权力的滥用。

　　(三)行政不作为。行政不作为是指行政主体不履行公共义务或拖延履行公共义务。依我国行政诉讼法第四条第三项的规定，如果法律没有明文规定行政行为期限，或规定了一定的行为幅度，致使行政主体享有一定的自由裁量权，而在这种自由裁量范围内，行政主体有不正当的迟延或不作为，这便属于行政滥用职权。具体情形包括：(1)行政主体对没有法定期限的事项不明确表态、保持模棱两可的态度、提出相对人不能接受的条件从而拖延办理。(2)在法定期限内对于客观上需要紧急处理的事项不及时办理而导致相对人蒙受损失的，也视为拖延履行处理。由此可见，行政不作为和滥用职权有重合的部分，对该部分应纳入到行政滥用职权而予以审查。

　　(四)不正当的程序。行政主体违反法定程序的行政行为属违法行为，只有在程序领域享有自由裁量权的情况，才会发生不正当的程序。通常包括以下情形：(1)严重失当的步骤，包括必要步骤的省略，必要步骤的颠倒，恣意增加步骤等。(2)非常不得体的方式。(3)选择一种司法程序代替行政程序。

　　(五)比例失衡。我国行政法上有个平衡原则，针对的是自由裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。比例失衡具体表现为行政行为显失公正：(1)对被管理人的权利作限制性的决定时，必须考虑所限制的权利与所维护的利益之间的比例平衡。(2)在给予行政处罚时必须考虑所用措施与被管理人的违法行为的严重性之间的对应关系。这一点已在行政处罚法第四条法律化了。

　　对于行政滥用职权，不但要加强对其的立法和行政(程序)控制，更重要的是要对其进行司法审查，将其纳入到司法救济的范畴。

　　四、行政滥用职权的成因分析

　　行政机关在行使自由裁量权时滥用职权的现象较为突出，“官争民利，官侵民利”时有发生，行政机关行使权利时没有得到很好的控制。究其原因，笔者认为造成行政滥用职权的主要成因如下：

　　1、行政权力不断膨胀与扩张

　　社会在发展进程中，面临着繁杂的政治、经济、社会问题，而且具有复杂多变性，发展创新性，使相对滞后的立法与司法无力应对日益复杂多变的社会问题，行政在主导社会发展方向上重任落肩，职权扩张也就顺理成章。但是，“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则，在它未受控制时，可将它比作自由流动、高涨的能量，其效果往往具有破坏性” 。行政权力因其具有不断膨胀和扩张的特征和趋势，在未受控制时，极易异化，并不完全向着既定的目标前进，进而从保障公民权利极易演变为妨碍或侵害公民权利。

　　2、行政自由裁量权的滥用。美国行政法学家伯纳德?施瓦茨所说：“自由裁量权是行政权的核心”。行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中依照立法目的和公正合理原则自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。行政机关行使行政自由裁量权是行政管理过程中的必然要求所决定的，社会的创新发展、复杂多变与法律的相对稳定、立法的局限滞后以及法律条文表述的概括性决定了行政管理中自由裁量权存在的必然性。高效与公正是行政管理的要求，在面对纷杂的社会管理事务中，如果片面地追求公正，必然以牺牲效率为前提。因此，法律赋予行政机关基于掌握的实际情况，并在此基础上合理判断做出符合法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度的行政管理决策权力，以期希望能平衡行政管理中公正与效率。孟德斯鸠说过;“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 ”尽管行政自由裁量权是现代行政所必需的，但它存在着被滥用的危险，因此必须受到监督与控制，否则将导致行政专横与恣意。如果偏离法律规定的目的、精神，在行政自由裁量权的外衣下，行政机关在行使行政管理权时，不可避免的滥用行政职权。

　　3、内部监督机制单一。行政机关缺乏内部监督以及制约制度，特别是实体性与程序性控制相结合的制度还不完善，以及系统内部的行政复议等因素，都给行政滥用职权提供了便利。

　　4、抽象行政行为。行政机关发布的“红头文件”已经成为与老百姓生活关联最密切的行政行为，目前我国行政诉讼法仅对行政机关具体行政行为赋予司法审查权，而对公众有着普遍约束力的抽象行政行为只在行政复议时可附带申请审查，完全排除司法审查抽象行政行为。行政机关做出具体行政行为的依据是抽象行政行为，不对抽象行政行为的合法及合理性进行司法审查，就不能从本质上解决行政滥用职权的问题。

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