行政裁决司法审查的路径选择

　　行政裁决是指行政机关依照法律法规授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动相关的特定民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。“由法律授权的行政机关对特定的民事纠纷进行裁决，是当今世界许多国家普遍存在的一个事实，也是现代行政表现出的一个显著特点。行政裁决的产生和发展适应和满足了社会经济发展的需要，是对国家职能分工的调整和完善，也是历史发展的一种趋势。”(1)行政裁决作为一项独具特色的纠纷解决机制，在化解民事纠纷方面具有独特的优势。但就法律效力而言，行政裁决与司法行为相比较，其并非终局性的，除非法律规定某一行政裁决为终局裁决，因此，同其他具体行政行为一样，行政裁决作为具体行政行为也需要接受司法审查。行政裁决司法审查是指行政相对人不服行政机关作出的行政裁决而向人民法院提起行政诉讼，人民法院根据司法最终原则的要求，行使司法审查权而对行政机关所作出的行政裁决进行合法性、合理性评判审查的活动。行政裁决司法审查的起因是行政相对人对针对民事争议的裁决行为不服，其目的是为了审查行政裁决行为是否合法、解决行政争议，确定行政主体和行政相对人间的行政权利义务法律关系。作为一种对行政裁决的重要的事后救济方式，有利于提高国家处理社会纠纷的整体效能，提高行政机关依法行政的水平，但就目前我国行政裁决司法审查制度的现状来看，该制度还存在着很多不足之处，其运行在我国的司法实践中亦面临诸多困境，深入剖析行政裁决司法审查遭遇的困境，找出制约其发展的根源，是需要我们加以研究并予以突破解决的。

　　一、行政裁决司法审查的法理基础

　　行政裁决司法审查制度同其他任何一项法律制度一样，其建立有其相应的牢固深厚的理论基础，其理论基础主要有：

　　(一)权力制衡理论

　　对监督行政权的体制的建立具有重要价值的理论是三权分立理论。英国近代资产阶级思想家洛克第一次全面提出了三权分立的分权学说。洛克认为“人们发觉有必要更加审慎的考察政权的起源和权力，并找到一些办法来限制专横和防止滥用权力。”法国著名的自由主义思想家孟德斯鸠在洛克的理论基础上进一步发展和完善了三权分立的思想。他认为，每个国家都有三种权力，即立法权、行政权和司法权。他坚信，无分权便无自由，人们必须建立三权分立的政体。他还认为，为了防止权力滥用，实现权力制约的目的，各种权力之间要彼此牵制，互相制衡，以权力约束权力。在自由资本主义时期，行政权从立法权、司法权中分离出来。行政权作为管理权，主动性是其基本特征，其具有一种天然的扩张优势，是一种最需要控制而又最难以控制的权力。“绝对的权力必然导致绝对的腐败”。对行政权的控制成为各国法律制度的重点之一。“无论在普通法国度还是在大陆法国度，贯穿于行政法的中心主题是完全相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制。”(2)

　　司法审查本质上是“以权力制约权力”的制度安排，司法审查所独具有的独立性、终局性和强制性等特点使其成为监督行政权行使的最终、最有效的手段。司法机关如果不能享有对行政行为的有效审查权，便必然会导致司法无能、行政无法的双重恶果。(3)在权力制约权力制度设计中，赋予司法机关作出撤销、变更行政裁决的权力，是回应行政权扩张、保障人权不受侵害之必然要求。

　　(二)司法最终理论

　　司法最终解决原则，是现代司法的一项基本原则。所谓司法最终解决原则，是指社会生活中所产生的矛盾与纠纷，用道德、调解和仲裁等方法无法解决时，通过诉讼的途径，用具有强制力的国家公诉、裁判的方式来加以解决，是国家“为当事人双方提供不用武力解决纠纷的方法。司法最终理论，是由西方人最先提出并予以肯定的，它的基础是三权分立原则，是法治原则和自然正义原则的必然要求。“通过司法最终裁决，以一种公权力撤销另一种公权力的决定并直接实施法律制裁，才能在总体上防止政府过分扩张和专断，这是现代法治国家之趋势。””司法最终理论的基本涵义包括：“(1)一切因适用宪法和法律而引起的法律纠纷和相应的危险违法行为由法院进行裁决。(2)一切法律纠纷，至少在原则上通过司法程序即诉讼程序解决。(3)法院对于法律纠纷有最终的裁决权。”(4)司法最终理论在行政法领域的具体表现是，因行政机关在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界干扰，而司法具有更大权威性，在解决争议的诸多方式中，只有司法裁判是终局的，行政主体所作出的任何行政行为都不当然地具有法律上的终局性，原则上都必须接受法院的司法审查。行政裁决是国家权力机关根据社会发展对司法机关与行政机关两者的职能进行调整的结果，作为行政救济手段的行政裁决难免具有局限性。它只是一种准司法程序，不如司法程序严密，权益保障也没有司法程序严格。行政主体对平等主体之间某些纠纷所作的裁决并不是最终的裁决，终局的裁决将由司法机关作出。行政裁决在解决纠纷上的非终局性特点是法院对其行使司法审查权的重要理论依据。这就为法院对行政裁决进行司法审查提供了最基本的法理依据。

　　二、对域外行政裁决司法审查制度的考察

　　由于存在历史、文化和法律传统等方面的差异，两大法系国家的行政裁决司法审查制度有所不同，但通过对国外行政裁决司法审查制度的分析和研究有助于我国行政裁决司法审查制度理论的丰富和完善。

　　(一)美国的行政裁决司法审查制度

　　在美国，对独立管制机构和行政部门的裁决不服，可以提起司法审查。美国的行政裁决受《联邦行政程序法》调整，《联邦行政程序法》第702条规定，“因行政行为而致使其合法权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。”从而确定了行政裁决通过司法审查的路径加以解决的原则。根据程序法规定。但美国的司法审查制度遵循行政救济穷尽原则。行政救济穷尽原则是指当事人没有利用一切可能的行政救济之前，不能申请法院裁决对其不利的行政裁决。但对该原则的适用也有例外。

　　美国行政裁决分为正式行政裁决和非正式行政裁决，而对行政行为的审查由普通法院执行，在法律没有特别规定时适用一般的诉讼程序。对于行政机关在非正式程序下作出的裁决，法院在重新认定事实的基础上作出判决，确定民事纠纷当事人双方的权利义务。美国法院对行政裁决进行司法审查时区分事实问题和法律问题，对他们适用不同的审查标准。法院对法律问题可以进行深入的审查，用法院的意见代替行政机关的意见，通过司法审查，认为行政裁决违法的，可以予以撤销，也可直接改变行政裁决。对于事实问题，由于对事实问题的判断，需要行政方面的专门知识和经验，法院必须尊重行政机关的合理意见，司法审查的范围受到很大的限制。如《联邦行政程序法》第706节规定，法院对事实问题采用三个不同的审查标准:实质性证据标准;专横、任性、滥用自由裁量权标准;重新审理标准。

　　(二)英国的行政裁决司法审查制度

　　英国与我国的行政裁决制度相近的是行政裁判所制度。英国行政裁判所，是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。英国公民的权益受到行政机关的侵害时向法院请求救济的方式除了提起普通法上的一般诉讼和上诉外，还可以请求高等法院根据它对下级法院和行政机关所具有的传统的监督权，对后两者的行为的合法性进行审查，即司法审查。在英国，上诉是制定法规定的救济手段，只有当法律有规定时当事人才享

　　有上诉权;而司法审查是普通法的制度，司法审查是法院的职责所在，并不需要制定法的规定。

　　英国通过《裁判所和调查法》确定的“调卷令”和“强制令”来保障对裁判所的司法控制。“对法律要点不服”的个人可以向高等法院提起申诉;或者也可以根据法院规则的规定，要求裁判所向高等法院陈述案件。法院在进行司法审查时区分法律问题和事实问题，对于事实问题，“上诉法院……必须忠实地接受它(裁判所)的关于事实问题的结论”，对于法律问题，高等法院对此类案件可以直接作出本应由裁判所作出的一切裁决，也有权作出变更判决，也可以将案件发回原审裁判所，让裁判所以高等法院的意见为基础，予以重审或者重新做出决定。

　　(三)日本的行政裁决司法审查制度

　　在日本，在对等当事人之间发生争议时，由法律关系的一方以另一方作为相对人向有关行政主体提出申请，由相关行政主体审理和判断当事人的主张是否妥当，并据此解决有关争议，这种制度被称为当事人争讼。当事人对行政主体的裁决有异议时，可以提起以另一方当事人为被告的诉讼，做出行政裁决的行政主体作为第三人参加诉讼，形成形式当事人诉讼。在形式当事人诉讼中，法院以解决当事人的民事纠纷为主，适用民事诉讼程序同时也对行政行为的效力予以确定。

　　形式当事人诉讼主要适用民事诉讼程序进行审理，诉讼目的在于确认或形成平等主体之间的民事法律关系，而非直接撤销该行政裁决，法院不直接审理行政裁决的合法性与合理性，而是直接审理当事人之间的民事纠纷。在形式当事人诉讼中，原告可以直接提起给付之诉，即原告可以直接请求一定数额的给付，而不必先请求法院撤销或变更行政裁决。

　　三、我国行政裁决司法审查的缺陷分析

　　(一)行政裁决司法审查制度在立法上的缺失

　　行政裁决司法审查的对象是行政裁决，但目前我国对行政裁决制度没有专门的法律规定，具体的行政裁决制度分散体现在相关的行政法规和规章中，如《森林法》第17条规定:“单位位之间发生的树木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的树木、林地所有权和使用权争议,由当地县级或乡级人民政府依法处理。”又如《治安管理处法》第8条规定:“对违反治安管理造成损失或伤害的,公安机关可以裁决违法者赔偿损失者负担医疗费用。”这种分散立法的体制必然导致对行政裁决司法审查的不一致性。行政主体作出的行政行为被区分为“具体行政行为”和“抽象行政行为”，并将“具体行政行为”划分为：行政裁决、行政处罚、行政奖励、行政许可、行政确认等种类，这在学理上已达成共识，而司法实践中对行政机关居中裁决民事争议行为的称谓却不尽相同，导致这一现象的直接原因就是立法的缺失。立法应对具体行政行为种类的划分给予肯定，并应进一步规范这种划分并以法律法规的形式表现出来。

　　司法终局原则是法治国家的一个基本原则,除了具备正当性理由之外,任何行为合法性的判断法院都有最终的裁决权。行政裁决行为作为一种具体行政行为应当接受司审查是没有任何异议的,而我《行政诉讼法》却未明确将行政裁决纳入司法审查范围。该法第十一条是对行政行为进行司法审查的法律依据，该条规定了司法审查的范围包括行政处罚、行政强制措施、行政许可等，但没有明确地将行政裁决行为纳入到司法审查的范围。而有些特别法明确规定了行政裁决的司法审查，如《专利法》第 57 条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的……，可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认为侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起 15 日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉”。

　　(二)行政裁决司法审查的方式不统一

　　对行政裁决不服可以提起诉讼，这是世界上大多数国家通行的做法。我国司法实践对行政裁决的司法审查也予以肯定，但对行政裁决的司法审查到底以何种诉讼方式提起，在我国相关立法中，有着不同的规定。有的规定可以提起行政诉讼，如：1993 年 4 月 17 日，最高人民法院对四川省高级人民法院《关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应做何种案件受理问题的函》中指出：“……当事人对人民政府或房地产行政主管部门关于房屋产权争议的确权决定不服而提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理。”有的规定可以提起民事诉讼，如《农村土地承包法》第五十二条规定：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”2005 年 9 月 1 日施行的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，将此类案件作为民事案件做出进一步规定。有的规定可以提起行政附带民事诉讼，如最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第 61 条“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”立法规定和司法批复的不统一，导致司法实践中对不服行政裁决采取不同的诉讼路径，造成了行政裁决司法审查方式的混乱。

　　(三)合理性审查标准的缺位

　　根据《行政诉讼法》及其相关解释，我国对行政行为的司法审查主要以合法性审查为原则，只有在行政处罚显失公正的情形下才能进行合理性审查。而具体到行政裁决的司法审查中，人民法院也只能对行政裁决的合法性予以审查。而在我国行政法学理论中，依法律对行政主体的约束程度，行政行为有羁束行政行为与自由裁量行政行为之分。自由裁量行政行为不仅存在合法与否问题，还存在是否合理、适当与否的问题。(5)行政裁决机关本身所拥有的行政权和准司法权较之一般的行政机关权力更大，行政裁决大多数内容是行政主体运用行政自由裁量权作出的具体行政行为，对这类行政行为单一的合法性审查标准不能审查其合理性与适当性。法院在司法审查过程中，发现具体行政行为合法但显失公正或超出合理限度、损害了相对人合法权益，却只能判决维持或驳回原告的诉讼请求。因此，现行的行政裁决案件合法性审查标准形态是单一的，不能保证审查的全面性，不能达到司法审查的真实目的，不能有效抑制行政自由裁量权滥用，不能切实保障行政相对人的合法权益。

　　(四)撤销或维持判决结果的单一性

　　行政诉讼中的司法变更权是指人民法院在审理行政诉讼案件时，依照有关法律、法规的行政程序，部分或全部变更行政机关作出的行政处理决定的权力。(6) 我国《行政诉讼法》第五十四条规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，该条作为法院对行政行为享有司法变更权的法律依据。但考虑到行政权和司法权的分立原则，我国行政审判适用司法变更权有限原则，即在通常情况下人民法院只有在行政处罚显失公正的情形下才能变更原行政机关的决定，对其余的具体行政行为比如行政裁决，法院是不享有司法变更权的。行政诉讼的这一原则决定了人民法院在案件的审理过程中只审查行政裁决的合法性，对于合法的行政裁决予以维持，而对于不合法的行政裁决则只能予以撤销。行政裁决诉讼案件关键是当事人之间民事法律关系的解决，其裁决对象为确认自然资源所有权、侵权赔偿金等，这些与民事诉讼请求亦有相通之处，因此在不服行政裁决的诉讼中，也应赋予法院司法变更权。否则会导致案件 “终审不终”、“官了民不了”的现象出现，既浪费了司法资源，又使当事人之间的民事纠纷得不到及时、有效解决。

　　四、完善我国行政裁决司法审查制度的路径

　　(一) 统一规定我国行政裁决司法审查的标准

　　行政裁决制度存在的正当性依赖于其公正目标的实现及对行政效率必要的尊重与保障。为实现其制度价值，对现行的行政裁决司法审查标准应予以完善。根据目前我国行政裁决司法审查面临的困境，应确立灵活的司法审查标准，同时应建立以合法性审查标准为主，合理性审查标准为例外的多元化行政裁决司法审查标准体系，以弥补合法性审查对行政行政裁决审查的不足。

　　首先，应确立灵活的司法审查标准。在事实问题上，应建立多层次的审查标准：对涉及重大社会利益，对当事人的权利义务产生重大影响的行政裁决行为，对事实问题的认定应采用严格的司法审查标准;对专业性较强的事实认定，司法审查标准可以确定为“实质性证据”标准。在法律问题上，法院应根据具体情况给予行政机关的法律适用以一定程度的尊重，在技术性专业性较强的领域，行政裁决机关的法律适用应受到更高的重视。在程序问题上，应从内部规则和外部规则两方面来考量，若某程序只在行政裁决机关内部具有效力，不对行政相对人产生实质影响，在审查时，则不予考虑;若某程序对行政相对人产生实质影响，则应从保护行政相对人权益的角度出发予以审查。其次，应确立合理性司法审查标准。法院对行政机关的行政裁决行为实行合法性审查标准，有其理论上的正当性，但是，随着我国行政法治化水平的日益提高，那些明显违法的行政裁决行为会越来越少，而行政机关运用行政裁量权所作出的涉及合理性的行为将会越来越多。因此，司法审查不能满足于合法性审查，而更应当在合法性审查的基础上进行合理性审查。合理性标准的确立并不意味着司法机关可以对裁量行为进行任意的、无限度的审查，而是对行政裁决机关在裁量过程中是否违反了平等原则、比例原则、适当性原则等进行审查。

　　(二)赋予法院有限的司法变更权

　　随着行政裁决适用范围的扩大，不服行政裁决行政诉讼案件的大幅上升，应赋予法院对行政裁决享有司法变更权。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条的规定，为行政诉讼过程中解决民事争议提供了法律依据。赋予法院对行政裁决的司法变更权，首先，可以彻底解决“多次诉讼”和“案了事不了”的困境，符合司法效率理论。行政裁决是行政机关对平等主体之间的民事争议所作出的一种处理，一方当事人不服行政裁决而向法院提起诉讼,其主要目的在于使自己免受行政行为效力的约束，以便为自己的民事争议的最终解决创造条件，如果法院只能对行政裁决的合法性进行审查,则无法从根本上解决民事纠纷,赋予法院司法变更权可以解决这种问题。例如法院在审理拆迁补偿安置裁决案件时，除对行政裁决主体认定的事实、行政裁决程序、法律法规进行审查外，还要考虑拆迁双方的实际情况，进而对行政拆迁裁决行为中拆迁补偿安置方案的合理性进行审查，如存在不合理的地方，法院可直接变更补偿方案。否则只能撤销这个违法的行政裁决并要求行政机关重新作出裁决，行政裁机关很可能基于同一事实和理由又作出了与原行政裁决基本相同的行政裁决，这样就会陷入重复诉讼和循环诉讼的怪圈。其次，对于民事纠纷的裁判权在本质上属于司法权的范畴,不存在司法权侵犯行政权的问题。行政裁决最大特点是在民事法律关系基础上形成的行政法律关系，平等主体之间的民事纠纷的解决是关键，法院解决民事纠纷是其职责范围内的事情，因此，赋予法院行政变更权不存在越权的问题。但同时应明确的是，法院司法变更权的适用有其范围和限度的限制，即只有对行政裁量明显不合理、显失公正以及滥用裁量权等实质不合法行为才能予以司法的有限变更。总之，赋予法院对行政裁决有限的司法变更权,符合诉讼经济原则和司法最终原则，既尊重了当事人的诉权也有利于争议的彻底解决，同时对于行政机关行政权的正确行使也起到一种监督和促进作用。