出口信贷和债务危机

　　长期以来，出口信贷是发展中国家获得国外融资的一个主要来源。这种信贷资助债务国的进口;那些由债权国政府的某个机构提供的或担保的信贷被称作官方支持的出口信贷，这种信贷便是本文的主题。由于债务危机爆发以及跨国的商业银行为此而放慢贷款活动以来，官方支持的出口信贷与国外融资的其他来源比较之下变得更为重要，但是，与此同时，人们更加清楚地认识到了资本流量的限制因素。

　　在1982年采取的克服债务危机的战略是基于一项逐个处理的做法，根据这项做法，债务国的调整努力得到了官方债权人、商业银行和多边机构提供的协调融资的支持。为动员融资以支持调整规划而作出的努力，使人们更清楚地了解那些决定出口信贷流量的因素，以及出口信贷机构在债务战略中的潜在作用。特别是，现在人们更清楚地了解，出口信贷流量不仅取决于能够获得这些信贷的条件，还取决于借款国的进口水平，以及对信贷和保险的需求。由于出口信贷具有以需求为先导的性质，因此，出口信贷机构不可能为各个国家或作为一个国家组别的这种流量的数额进行预测或制订目标。因此，官方支持的出口信贷所起的作用必须在事先按照获得这种融资的条件来考察，而获得这种融资的条件又取决于债权国关于提供出口信贷和保证的政策。1984年以来，国际清算银行和经济合作及发展组织联合编写关于官方支持的出口信贷的一种新的和较为及时的统计丛书，这种丛书的出版有助于人们在事后对官方支持的出口信贷的作用进行分析。

　　职能和目标

　　出口信贷共有三种：卖方信贷是由出口者向进口者直接提供的。如果出口者不愿充当金融中介入，他可以把他的债权向某个商业银行进行贴现，并由该银行持有债权。买方信贷是由第三方向进口者提供，而第三方通常是商业银行。这两种私人资助的出口信贷都有资格通过官方的出口信贷机构提供的担保来得到官方的支持，这种官方的出口信贷机构承担不付款的政治风险和商业风险。官方出口信贷是由出口信贷机构向外国进口者或本国出口者提供的。这种信贷的资金由机构直接筹措，或者由专门促进出口的其他公共金融机构提供。这种信贷只有少数债权国提供，因此在出口信贷总额中只占很小的比例。商业银行持有三分之一的官方支持的、与贸易有关的债权，这些债权是通过提供直接信贷或再贴现的方式获得的。

　　虽然官方支持的出口信贷符合出口者的需要，但是毫无疑问促使了私人资本流向发展中国家。出口信贷机构的经济理由是，向一些交易提供防止不付款的保险，而这些交易的数额和风险超过了私人市场参加者愿意按目前并不太高的保险费担保的程度。在一些债权国里，只是对范围有限的交易在小规模的基础上提供私人出口信贷保险。在私人市场并不提供充分的保险，以及出口者不愿承担不付款的风险，如果没有官方支持，对发展中国家的出口就将下降。

　　虽然出口信贷机构有时在进行出口信贷担保时提供优惠的融资条件，但是它们的主要职能是提供保险而不是补贴。与官方发展援助不同，官方出口信贷是按和市场有关的固定利率提供的，为期最长10年。提供出口信贷的条件在经济合作及发展组织的22个成员国签署的“一致意见协议”中有详细规定(参阅大卫· 切尼的《经济合作及发展组织出口信贷协议》一文，载于《金融与发展》1985年9月号)。这个协议在1978年生效。它按照进口国的人均收入水平把它们分成三类，规定所允许的最低利率和最长的期限，以限制出口信贷补贴。根据协议，利率每6个月调整一次，以反映特别提款权中包含的货币的市场利率的变动。如果一致的利率低于市场利率，那么债权国政府可以对银行或供应者补偿差额。对低收入的发展中国家来说，有关的暗补最高，因为为这些国家规定的一致利率最低，而经常谋求官方担保的也是为了这些国家。这种补贴只向那些谋求官方担保的银行和供应者提供。提供保险和提供补贴之间这种事实上的联系可能使私营保险公司不敢提供信贷保险。

　　出口信贷机构都有这两个目的：一个是促进出口，另一个是使它们自己在中期内保持金融平衡，这两个目的有时是冲突的。一个目的比另一个目的优先到多大程度，在债权国之间各不相同，这反映国家的优先顺序和经济管理传统，而在一些国家里的一段时期内，又反映那种为有助于出口工业保持市场份额和就业而对出口信贷机构施加压力的程度。

　　最近的趋势

　　国际清算银行和经济合作及发展组织关于出口信贷的统计，是根据商业银行和出口信贷机构提供的报告编制的。为分析目的而利用这些统计时应持审慎态度。举例来说，人们认为未偿信贷总额的数字偏低，因为一些重订偿债日期的债务没有列入或者迟报了。此外，由于采用在每个时期末盛行的汇率把总额数据折合成美元，因此，未偿总额的变化既反映新贷款净额，也反映在美元和债务合同所用的货币之间汇率变动造成的估价变化。对于官方支持的信贷，这种估价方面的影响较为强烈，因为人们相信，官方支持的信贷中非美元货币所占的份额比在未经担保银行信贷中的份额大。

　　国际清算银行和经济合作及发展组织的出口信贷数据(见表)并不表明出口信贷的货币构成，因此人们难以区分估价变化和新流量。利用现有的关于未偿出口信贷中美元所占大致范围的份额的资料，也许可以得到关于新出口信贷流量的粗略估计。即使采用这个范围中较低一头的估计，1984—1985年期间三个普遍的趋势也很明显。第一，对发展中国家提供的官方支持的出口信贷，增长速度比未经担保的商业银行信贷快。第二，经过担保的银行信贷是信贷总额中增长最快的。这意味着银行对于它们向这些国家提供的与贸易有关的贷款中有越来越大的份额谋求官方担保，也许是考虑到可以想象的不可避免的风险会增加。第三，新信贷在债务国各组之间的分配不同。向还本付息有困难的国家(对官方债权人的债务重订偿债日期或对外债务出现拖欠的国家)提供的官方支持的信贷，超过向这些国家提供的未经担保的银行信贷。向其他发展中国家提供的这两类信贷的增长都比较快，但是这两类增长率之间的差别并不那么明显。

　　对债务危机的反应

　　出口信贷机构通常以收付实现制衡量它们的财政状况，把付出的债权列为营业支出，把收回的贷款以及保险费列为营业收入。出现现金缺额时，这些缺额就靠储备、政府预算或者中央银行或市场借款来弥补，由于1982年债务还本付息普遍出现困难，出口信贷机构的财政状况严重恶化，这反映为由于重订偿债日期和拖欠的债务达到前所未有的数额，付出的债权达到创纪录的水平。

　　出口信贷机构对这种恶化的情况采取了各种对策。它们中间有些对所有期限的债务和所有债务国提高保险率，有的则有选择地提高，以反映不同程度的风险。有一些机构采取与银行、民间保险者和其他机构分担风险的安排，作为减少或分散它们的资产遭受风险的一种办法。大多数机构对收回贷款采取更积极的政策。由于采取这些措施的结果，它们的财政状况有所好转。但是大多数机构仍然远远没有恢复它们的财政状况。

　　出口信贷机构还积极采取一些办法来限制保险的供应和对保险的需求。限制供应的措施包括对国家的贷款、新的承诺额或交易额规定最高限额。一些机构增加它们对安全要求的依靠，如要求货币当局的转移担保，要求债务国的一个授权银行发出的不可撤销的信用证，而在极端的情况下，要求第三国银行发出不可撤销的信用证，这样实际上由第三国银行承担转移风险。一个限制性很大的变动是暂停中期承保，而最后的变动则是暂停短期承保。

　　为了减少对保险的需求而采取的措施包括：提高保险费率;延长出口商或银行在过户拖延后必须一直等到出口信贷机构付款的这一时期，以及减少交易总额中担保的百分比(通常在95%到70%之间)。这些措施使出口商和银行承担潜在的财政开支，或者迫使它们承担较大份额的风险，从而增加实际的保险费用。

　　对应付债务危机的这些对策进行分析最好按照三个明显的阶段：债务增长阶段;债务还本付息困难和重订偿债日期阶段;复苏阶段。一直有这样一种总的趋势：提供的出口信贷和保证与各国的调整努力不合拍。出口信贷机构提供保险保证持续的时间往往过长，因为它们很难纯粹根据一项不利的风险估价就拒绝信贷申请。竞争性压力常常使它们无法在实际的拖欠出现以前采取限制性行动。在债务重订偿债日期和复苏阶段，各机构直到最近还往往等待很长的时间才恢复保险保证。在重订偿债日期以后，它们常常要等到为恢复资信地位采取调整规划一段时期以后才恢复保证。

　　在债务增长阶段，出口信贷机构对它们的政策变化较少。相反，在债务重订偿债日期和复苏阶段，一些机构现在采取这样的政策：对那些实施调整规划的国家能够早日恢复中、长期信贷的保证。对官方支持的出口信贷的债务重订偿债日期的适宜场所是巴黎俱乐部，因为这种信贷构成政府直接的或不确定的债务。根据过去的做法，在巴黎俱乐部重订偿债日期后，出口信贷机构对中、长期信贷的保证将停止两三年。现在则不一样，出口信贷机构一般愿意考虑在缔结双边重订偿债日期协议时就恢复保证，只要债务国保持它的调整努力。在商定的限期内迅速缔结双边协议——通常规定在重订偿债日期之日以后的8—9个月——从而能够大大缩短中断保证的时期。以缔结双边协议作为恢复保证的条件，是巴黎俱乐部重订偿债日期活动的法律基础，这就使出口信贷机构得到一种手段来鼓励债务国迅速进行双边谈判。

　　各机构是否愿意恢复保证，在很大程度上取决于在连续的重订偿债日期活动中是否保持不变的截止日期。截止日期是在此之前对债务必须签订合同以便有资格重订偿债日期的日子。出口信贷机构以非常积极的态度看待巴黎俱乐部最近采取的对截止日期保持不变的做法，因为它把“旧债”与“新债”分开，从而使新信贷得到一定程度的保障，不用参加以后的重订偿债日期活动。在使债务者和债权者的关系正常化过程中，严格遵守这个原则是头等重要的，即使在需要原先的截止日期以前签订合同的“旧债”反复不断地重订偿债日期的情况下，也是如此。

　　使债务者和债权者的关系正常化的另一个条件是，债务者在连续的重订偿债日期或多年度重订偿债日期活动中要求列入一些表明对债务还本付息的能力不断增加的条款。这种条款的例子是，逐步降低重订偿债日期的百分比，缩小重订偿债日期活动所包括的债务的范围，特别是，在重订偿债日期活动中不包括利息。

　　巴黎俱乐部历来避免对短期债务重订偿债日期，以免为保持原料和其他重要进口品的流量所必需的短期信贷遭到中断。最近，巴黎俱乐部已把对私人部门的信贷排除在这种重订偿债日期活动之外，因为这种债务的按期还本付息将有助于保持向那个部门提供信贷，从而促进私人部门在复苏阶段的活动。

　　政策问题

　　出口信贷在支持调整努力方面发挥的作用，取决于这些信贷的流量，也取决于这些信贷的用途。这反过来又取决于各个债务国的财政状况，也取决于出口信贷和出口信贷机构的实际做法与限制中具有的三个特点：

　　第一，在重订偿债日期后暂停或限制获得新信贷，以及把最终恢复信贷与重订偿债日期的包括范围连系起来的做法，使债务国必须在重订偿债日期和新信贷之间作出选择。

　　第二，和商业银行提供的弥补国际收支差额的资金不一样，出口信贷以进口货物为条件，因此出口信贷的增加只能达到借款国具有进口需要的程度。

　　第三，由于出口信贷机构抱有促进出口的目的，因此如果债务国内部的监督机制不健全的话，出口信贷流量可能导向那些经济收益很低的部门和项目。本节讨论这些特点对分成三大类的国家的影响。

　　清偿能力问题不大的国家。在支持调整规划方面，债权者显得越来越关心各债权国组别之间的公平分摊负担。银行是否愿意重订偿债日期，常常取决于官方债权者是否采取平行的行动，以避免在自己同意减轻债务负担时官方债权者的贷款却得到偿还。但是，这种态度在某些情况下可能产生反作用，因为在这些情况下，如果没有巴黎俱乐部重订偿债日期，出口信贷机构可能愿意继续提供新的信贷和保证。在这些情况下，在巴黎俱乐部重订偿债日期后新的信贷方面的损失可能超过由于重订偿债日期而使现金负担的减轻，权衡的结果是，从官方来源获得的融资少于从其他途径本来可能获得的融资。如果官方债权者愿意支持债务国的调整规划，担保新的信贷而不是使现有的还本付息债务重订偿债日期，如果能够避免重订偿债日期，那么这对债权者和债务者可能都有好处。

　　债权者越来越认识到需要以一种并不干扰贸易的方式支持调整努力。但是，如果银行愿意不再要求官方重订偿债日期作为实现负担公平分摊的一种办法，它们肯定有一种合理的希望，将提供新的官方信贷。这种保证不能采取这样的形式：对于将在具体时期内提供的新的出口信贷和保证的数量事先作出承诺，因为这样的信贷具有由需求先导的性质，对进口品的需求不足——这在调整规划的初期阶段是普遍现象——可能还加上私人部门不愿承担国外借款所带来的外汇风险，因为在那些国家不存在担保这种风险的市场或其他机制。

　　官方保证可以采取表示愿意提供新的信贷和保证的形式。这将要求出口信贷保证政策制订得更为“明确”，特别是，要求官方债权者和商业银行之间有一个适当的交流渠道。

　　清偿能力问题较严重的国家。在对清偿能力的需要较大的情况下，出口信贷——由于它和进口相连系——可能不会使现金情况得到减轻。在这种情况下，对所有有关方面可取的做法可能是，在有限的范围内由官方重订偿债日期(即不包括利息)，加上提供一些新的出口信贷，而不是光通过重订偿债日期满足融资需要。这个办法将使贸易遭受的干扰缩小到最低程度，同时帮助债务国能够重新获得自动提供的融资。这样将促进新的出口，并且改善出口信贷机构的现金流量状况，因为由于重订偿债日期而需要支付的债权可以缩小到最低限度。如果商业银行能够合理地期望官方债务减少的较小的数量将由官方愿意提供较多的新出口信贷和保证来加以补偿的话，那么它们对分摊负担的担心将会得到解除。

　　有问题的债务国。对于那些长期有严重的债务还本付息困难的国家，恢复出口信贷和保证的余地很有限。官方对这些国家的支持所采取的形式是，以特别优惠的条件对本息都重订偿债日期，同时，出口信贷保证政策仍然具有高度的限制性。在这种情况下，如果没有早日恢复商业资信地位的现实前景，进一步的资金援助将需要采取双边和多边援助流量的形式。

　　效益。设计完善的一揽子融资计划能够增加获得的外部资源。但是，恢复经济增长和扩大债务还本付息能力最终取决于资源分配所收到的效益。对过去借款的使用效益太低是造成今天债务还本付息困难的部分原因。

　　出口信贷机构最近力图在项目选择方面采用更为严格的标准，它们加强自身的评估项目的能力，并且对和世界银行共同提供和平行提供融资表示较大的兴趣。但是，它们往往发现很难抵抗来自出口者的压力。因此，选择公共部门项目的规则必须由债务国当局规定。

　　在这方面，出口信贷机构赞成扩大世界银行在审查选出的进行调整的国家的公共投资规划时的作用。如果是国际货币基金组织支持的计划，由国际货币基金组织工作人员与世界银行和国家当局的工作人员合作，估价公共开支计划是否符合在中期内能够维持的国际收支状况。这种估价中的一个重要因素是各个公共投资项目预期的收益率。如果世界银行赞同债务国的公共投资规划，而且该国持续地执行所商定的规划，那么就能为该国提供额外的出口信贷，招来私人部门信贷，并且由此而加强该国的长期前景。

　　结论

　　1982年以来，在制订适合于各债务国情况的一揽子融资计划方面已经取得重要的进展。官方融资已采取在更大程度上逐项加以区别的办法，以期增强债务国能够重新获得自动流量的前景。目前正在作出努力以增加出口信贷保证政策的“明确性”，并且改进统计基础。人们还比以前更多地认识到，提供出口信贷需要更紧密地与债务国的那些能够保证信贷利用收到效益的政策相连系。