【中国失业保险制度】中德失业保险制度之比较

　　【中国失业保险制度】中德失业保险制度之比较

　　2001年7月12日，中华人民共和国与德意志联邦共和国签订了《中德互免社会保险协定》(以下简称《协定》)，并于2002年4月4日正式生效。该协定是建国以来我国政府与外国政府签署的第一个关于社会保险方面的双边协定，它标志着我国在社会保险工作方面与国际接轨的开始。该协定对中德互免养老保险费和失业保险费进行了规定，将使中德两国在对方国内的派遣人员、子公司人员、无雇主人员和外交雇员的有关社会保险方面的双重收费问题得到妥善解决，并使其利益得到良好的保障。《协定》要求双方应全面履行相应的义务，充分保护他方人员的利益。但实际上，做到完全对等性是十分困难的。毕竟，中德两国在社会保障制度方面有很大差别。就德国而言，世界上第一部关于社会保险的法律在那里诞生，经过100多年的发展，社会保障制度(包括失业保险制度)已相当完善，而我国的失业保险制度历史却还不足30年。本文拟就中德失业保险制度作一个比较，以求找出我国现行失业保险制度之不足，从而为进一步完善我国的失业保险制度作一些思考。

　　一、失业保险覆盖范围之比较

　　在德国，失业保险属国家性的强制保险，始建于1927年。其保障的对象基本采用国际标准，即凡是能够工作、可以工作，并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人即可成为失业保险对象。所以，其覆盖范围相当广。此外，其《就业促进法》规定，凡是月收入在400～5600德国马克的雇员和职工，都要参加法定义务失业保险。【1】(P81)临时工、自由职业者以及不能被解雇的公务员等，不在强制参加失业保险之列。

　　在我国，失业保险制度始终是作为深化国有企业改革、建立现代企业制度的配套制度逐渐发展和完善起来的，这一制度的起点与我国社会经济发展的阶段性约束条件相一致。其始建于1986年，当时是一种仅限于国营企业、层次很低的失业保障制度;1999年国务院颁布的《失业保险条例》(以下简称《条例》)对失业保险覆盖范围进行了实质性扩大，将城镇各类企事业单位，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、非企业化管理的事业单位职工都纳入了失业保险覆盖范围。我国失业保险制度也在《条例》颁布实施后得到了迅速发展，失业保险的参保人数由1998年的7900万人增长到2000年的逾亿人。【2】(P168)但就目前我国失业保险状况而言，其仍然没有覆盖所有的失业人员。

　　二、失业保险基金来源及缴纳比例之比较

　　失业保险基金是国家为保障职工在暂时失去工作期间的基本生活而设置的一项专项基金，是实施失业保险制度的物质基础和保证，是失业人员领取失业保险金等待遇以及参加职业介绍、职业培训等就业服务的资金来源。就失业保险基金的来源而言，目前国际上存在6种模式：(1)完全由政府承担(2)完全由雇主承担(3)政府与雇主两方负担(4)雇主与雇员两方负担(5)雇员与政府负担(6)雇主、雇员、政府三方负担。失业保险基金的缴费标准，则因各国经济发达程度不同而有所差异。

　　德国失业保险基金来源主要有四个方面：(1)雇员缴纳的保险金;(2)雇主缴纳的保险金;(3)联邦财政补贴;(4)其他方面筹集的资金。雇主与雇员缴纳的比例，《就业促进法》规定，雇主和雇员分别缴纳雇员工资的65%。雇员的保险金由雇主从工资中扣除，连同雇主应缴的一份一起交到保险承办机构。作为失业保险缴纳基数的工资，每月最多不超过5600马克。即如果一个雇员月收入在5600马克以上，仅按5600马克为基数计算失业保险，如雇员工资很少，低于保险金计限限额的1/10，那么雇主需缴纳全部应缴失业保险费，而雇员则免于缴纳。如果缴纳的保险金和分摊的款项不足以支付所需开支，那么联邦政府将给予补贴。劳资双方缴纳的保险金占全部筹集额的25%以上，它主要用于支付失业保险金。

　　在我国，失业保险基金来源主要由下列四方面构成：(1)城镇企事业单位、城镇企事业单位的职工缴纳的失业保险费;(2)失业保险基金的利息。失业保险基金利息收入是指用基金购买国家债券或存入银行所得的利息收入，将利息收入并入基金，为的是保证基金不贬值;(3)依法纳入失业保险基金的其他资金;(4)政府财政补贴。作为政府财政补贴通常是在失业保险基金不敷使用时，由财政拿出一部分资金对基金进行补助，以确保失业保险待遇的发放。对于缴纳比例，1999年颁布的《失业保险条例》第六条明确规定：城镇企事业单位按照本单位工资总额2%缴纳，城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳，其余由政府财政补贴。这样，失业保险基金由原来的企业全包逐步转变成“国家、企业、个人三方面承担”的三三制原则。

　　三、领取失业保险金条件之比较

　　在国际社会，绝大部分国家规定享受失业保险待遇必须符合下列条件：(1)失业者必须处于劳动年龄阶段;(2)失业者必须是非自愿失业;(3)失业后必须立即到政府指定的劳动就业介绍机构登记，申请再就业。失业者必须同时具备上述资格条件，才有权享受失业保险待遇。

　　德国对享受失业保险规定了以下条件：(1)必须是失业人员，且参加了义务失业保险。(2)已经失业正在等待职业介绍。这里所谈到的失业，主要指那些暂时没有工作的人，包括偶尔还能工作的人，但一周工作18小时以上者，即每天工作近4小时不能算作失业，在某企业帮忙或自由职业者也不属失业者。等待职业介绍，是指年龄在58岁以下，愿意接受劳动局介绍的、劳动力市场可以提供的、失业者有能力承担、又符合失业者合理兴趣的职业。对于这样的职业，失业者不能以路远或没有额外津贴为理由而加以拒绝。(3)取得保险资格。取得保险资格是指失业者在失业前3年内缴纳了1年以上的保险金，即至少应从事过360天义务缴纳社会保险费的工作。(4)已在劳动局申报过失业。(5)正式提出申请保险金。

　　我国失业人员领取失业保险金的条件是：(1)按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的。在我国，参加失业保险主要是指个人和单位，个人参加失业保险是指按照有关规定进行了失业保险登记，而单位参加失业保险是指按照有关规定进行了失业保险缴费申报。至于说履行缴费义务已满一年，对个人缴费来说是指累计缴费1年，而不是指连续缴费时间满1年。(2)非因本人意愿中止就业的。即指失业人员本人并不愿意中断就业，但因本人无法控制的原因而被迫中断就业。设立这一条件的目的就是将那些因自愿离职而导致失业的失业人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。但怎样认定非本人意愿中断就业的呢?主要应看劳动合同是如何被废除的。在我国，废除劳动合同一般分为两种情形：一是终止劳动合同，即劳动者和用人单位双方在劳动合同中约定的期限已到期或者双方约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同终止履行，用人单位不再与劳动者续签劳动合同，造成劳动者失业。这些都属于非本人意愿中断就业;二是解除劳动合同。其分为三种情况：第一劳动者个人提出解除劳动合同。只有当用人单位的过错导致个人提出解除劳动合同，方可认定为非自愿性失业。第二用人单位单方解除劳动合同。按照《劳动法》第25、26条规定情形，用人单位单方解除劳动合同，在这种情况下出现的失业，一般都是非本人意愿中断就业。第三双方协商同意解除劳动合同。用人单位和劳动者，不论是谁提出来，只要双方协商一致，可以解除劳动合同。在这种情况下出现的失业，一般也都按非本人意愿中断就业对待。(3)已办理失业登记，并有求职要求的。也就是说失业人员失业后必须办理失业登记，否则不能领取失业保险，失业登记的目的主要在于确认其资格。另外，失业人员失业后必须有求职要求和求职愿望。在这一规定下，失业人员必须积极主动地利用就业机会努力实现再就业，或利用各种就业培训等就业服务，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。

　　四、丧失领取失业保险金资格之比较

　　在德国，按照一般条件，一些失业者是有资格享受失业保险待遇的，但他们又由于法律上规定的一些特定的条件，在一定的时间内，这种资格又被取消了，其包括：

　　1、享受工资或有权依法要求工资期间。在德国，就业关系和劳动关系是两个不同的概念，他们之间的区别对失业保险的影响很大。失去了就业关系不等于失去了劳动关系，但按照劳资协议的规定，在一些情况下，失业者虽然失去了就业关系，但仍然与雇主存在着劳动关系。在劳动关系依然存在的情况下，失业者有权向雇主要求工资，直到劳动关系解除为止。在这一段时间内，失业者不能享受失业保险金。

　　2、享受休假补足期间。按照德国劳资协议的规定，劳动者是可以带薪休假的。如果失业者在失业前，由于各种原因而没有休成，那么其失业后雇主必须为此进行补偿。雇主须按失业者失业前应享受的假期发给工资。在此期间，失业者虽然能够得到一定的补偿，但却丧失了领取失业保险金的资格。

　　3、享受其他社会保险待遇的期间。在德国，一个人不能同时享受两种以上的，具有工资替代作用的社会保险待遇。当失业者享受职工培训补助金、残废人职业培训救济金、医疗保险金、工伤保险金、生育保险金、提前退休金等及其他法律规定的社会保险金待遇期间，其享受失业保险的资格就被取消。

　　4、失业保险的封锁期。一定时期内，由于失业者自身的过失，劳动局拒绝发给其所应享受的失业保险待遇，这就是“失业保险的封锁期”。通常在下面情况下，失业者进入“封锁期”：一是因为违反劳动合同规定而被解雇;二是没有充足的理由自己解除了劳动关系;三是为了达到被雇主解雇的目的而明知故犯，导致被雇主解雇;四是拒绝接受职业介绍所介绍的合适工作;五是没有重要的理由而中断了劳动局为其安排的职业培训，或由于过失被培训单位除名。同时，德国《就业促进法》还规定，封锁期最少为6周，最长为12周。如果某人进入了封锁期，其享受的失业保险期就要缩短。

　　我国失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的停止领取失业保险金，并同时停止享受其他的失业保险待遇：(1)重新就业的。这一规定是指失业人员在享受失业保险期间，又重新找到了工作。(2)应征服兵役的。作为失业人员，一旦应征服兵役，他就不再具有失业人员身份，也就不应享受失业保险待遇。(3)移居境外的。(4)享受基本养老待遇的。根据我国养老保险的有关规定，如果某人参加了基本养老保险并按规定缴纳了养老保险费，那么，在其达到法定退休年龄时可以享受养老保险待遇。按照这一规定，失业人员如果失业前参加了养老保险并按规定缴纳了养老保险费，当其达到法定退休年龄时，基本生活将由养老保险金予以保障，同时，应当停止其享受失业保险待遇。(5)被判刑收监执行或者被劳动教养的。(6)无正当理由拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍工作的。(7)有法律法规规定其他情形的。这些规定既防止了一部分失业者不劳而获，又防止了少部分人享受双重待遇，在一定程度上促进了失业职工积极主动地就业。

　　五、失业保险金的领取期限和发放标准之比较

　　德国《就业促进法》规定，如果失业者具备了享受失业保险待遇的条件，就可以领取失业保险金。失业保险金从失业者正式向劳动局申报失业之日开始支付，领取时间的长短根据失业者失业前的工作和失业者的年龄确定。享受失业保险的待遇是78天～832天。【1】(P83)德国失业保险标准的确定主要考虑两个因素：一是纯工资，二是有无孩子，在具体发放时作区别对待，从而以体现公平性。同时，《就业促进法》还规定，如果一个失业者在自己应享受的失业保险待遇期限之内重新就业，在今后7年之内，一旦他再次失业还可以将原来应享受而未享受的期限加上。但两次享受期限相加不得超过所应享受的最高天数。另外，如果失业者由于自身过失而被扣除失业保险金时，也要相应缩短其享受失业保险待遇的期限。

　　我国失业人员领取失业保险金的期限为：(1)累计缴费满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月;(2)累计缴费时间满5年不足 10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月;(3)累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。按照《失业保险金申领发放办法》(劳社部令【2000】8号)等有关规定，失业人员累计缴费时间按照下列原则确定：第一，实行个人缴纳失业保险费前，按国家规定计算的工龄视同缴费时间，与《失业保险条例》发布后的缴纳失业保险费的时间合并计算。第二，失业人员在领取失业保险金期间重新就业后再次失业的，其领取失业保险金期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。发放失业保险金的期限相应的根据累计缴费时间分不同的档次划定。失业保险金的发放标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府具体确定。就我国目前实际情况而言，对失业人员生活保障程度不宜过高，如果太高，可能会导致一些失业人员产生依赖失业保险金的心理。同时，也不应低于城市居民最低生活保障标准，如果低于这个标准，难以保障失业人员的基本生活。