我国失业保险制度的增强

　　一、取得的成就与存在的问题

　　我国失业保险制度历经了20多年的发展，已经成为社会保险体系的重要组成部分，我国失业保险保障制度模式逐步与国际接轨。总结中国失业保险制度建立和发展的历史，其成就主要体现在两方面：一是在体制转轨的关键时期，积极提供下岗失业人员基本生活保障，为维护社会稳定作出了重要贡献。二是通过生活保障和促进就业服务，促进了市场就业机制的建立发展。中国现行失业保险制度已实施10年时间，制度出台时的经济社会环境发生了很大变化，与这些新变化相比，我国现行的失业保险制度，当前发挥的最主要功能是对失业者提供一定期限的基本生活救济，促进就业的功能相当弱，没有预防失业的功能。

　　具体表现为：一是失业保险覆盖范围狭窄，对失业者保障功能有限。据2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报资料显示，2008年底我国城镇就业人数为30210万人，而失业保险参保人数为12400万人，仅为城镇就业人数的41%。失业保险金水平通常为最低工资的60-80%之间，在我国低工资的现实情况下，现有的失业保险金水平还不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求。二是促进就业功不足。我国的失业保险制度，从建立伊始就明确了保障生活和促进就业的两项制度功能，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出非常有限。三是缺乏稳定就业和预防失业功能。用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾亟待解决。目前企业面临困境，急需采取相应的调控措施，帮助其抵御风险，稳定职工队伍，防止规模性失业，而现行制度却没有对其予以支持的功能。上述问题导致失业保险基金大量结余。全国2008年失业保险基金已经结余1300亿元。在当前严峻的就业压力面前，要求我们要深刻反思并探讨如何更好的发挥失业保险制度的功能，特别是失业保险基金促进就业、预防失业的作用问题，保证我国就业局势的稳定。而借鉴国外成熟做法，特别是日本雇用保险制度的功能定位，会对我们有所启示。

　　二、对日本雇佣保险制度功能的解析

　　日本早在1947年就制定了《失业保险法》，但随着市场经济的发展和对失业的认识，日本开始转变观念，从单纯重视失业后的生活救济转向失业预防和促进就业。为此，1974年制定的《雇用保险法》取代了《失业保险法》。日本的雇用保险制度，在结构与功能上都对原失业保险制度进行了积极的调整，发展成为以生活保障为基本任务、以促进就业为根本目的的就业保障制度。

　　(一)雇用保险制度的基本构成

　　从基金的使用用途来看,日本雇佣保险制度主要包括三大部分:

　　1、失业补助政策。日本雇佣保险制度遵循这一制度的历史传统,把保障失业者基本生活视为制度的首要功能。事实上,这也是其他国家失业保险制度大都具有的一般内容。但与其他国家不同的是,日本的失业补助不单单支付给一般的失业者,对于符合条件的“再就业者”,同样给予补助。譬如,为了鼓励失业者尽快实现再就业,政府规定,失业者在其津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到持续1年以上的工作，可领取30-120天的再就业补助。领取的天数视其基本补助领取天数及剩余天数而定。以法定领取期限300天的为例,剩余天数200天以上的,可继续领取补助120天;剩余天数150-200天的，可继续领取补助为70天, 剩余天数100-150天的，可继续领取补助30天等。为的是促进、鼓励失业者尽快就业。

　　2、失业预防政策。鉴于企业裁员是造成失业的直接原因,对于某些因经济事由不得不缩小规模的企业,政府通过资助当事的雇主对多余职工进行转业培训或照发工资,争取内部消化,力争不裁员。同时,为了从根本上稳定就业,降低失业风险,日本政府十分重视在职职工的职工培训。对于在企业内部组织雇员举行职业讲习或技术训练的雇主,政府设有适当的补助。雇主方面, 为抑制雇主的解雇行为，增加就业岗位，提高员工福利，开发人力资源，实行了就业安定、能力开发和就业福利三项事业，并设有对雇佣应退休职工或多雇佣高龄、残疾人的雇主的补助。有对在就业难地区,通过开创新事业,为当地居民提供就业机会的雇主进行的资助。

　　3、就业促进政策。帮助失业人员尽快再就业是减轻制度运行压力的重要途径,日本政府十分重视这一点。雇员方面,发放教育培训津贴, 接受公共职业培训的失业者除领取基本津贴以外，还可领取听课津贴、交通津贴等，如寄宿别处，还可领取寄宿津贴，以此鼓励失业者更新、提高职业技能，增强求职实力。另外,对因就业缘故确需迁移外地的求职者,政府还专门提供旅费补助、住房援助。这些援助看属细节,但都切实帮助失业者解决了许多求职的困难。就业困难者失业后若能找到受雇1年以上的职业，可领取相当于30天津贴额的就业预备金。

　　(二)日本促进就业的三项事业

　　日本实施雇用保险的目的是为了预防失业、调整就业状态，开发、提高劳动者能力，增进改善劳动者福利。因此作为与其相配套的辅助事业，建立起了就业安定事业、能力开发事业和就业福利事业的制度框架。它充分体现了抑制解雇与防止失业，开发就业机会与职业技能的政策取向。包括下列三项具体措施：

　　1、就业安定事业。就业安定事业的主要内容包括对因经济不景气而缩减规模的企业进行必要的资助,力争其不裁员,尽量内部消化,进行劳动力的“储备屯积”，资助雇主留用和吸纳高龄劳动者,此举既可缩小不同年龄劳动者就业的差别,又可缓解养老金的给付压力;资助就业压力较大地区的雇主挖掘潜力,尽量提供更多的就业机会;资助雇主多招用就业较困难的群体,如残疾人等。作为雇佣安定事业的一环，所支付的主要补助金有：第一是用于企事业缩小规模时，加强雇佣安全性补助金。这是对符合条件的雇主进行资助。显然，此项工作对安定多余雇员的心态十分有益，并有益于社会稳定。第二是用于安定高龄者雇佣的补助金。对那些继续雇佣应退休职工的雇主和多雇佣高龄者的雇主进行资助。第三是用于加强地方雇佣安定性的补助金。对在就业难的地区，通过开创新事业为当地居民提供就业机会的雇主进行的资助。第四是其他用于安定雇佣的补助金。对通过公共职业安定所的介绍、雇用高龄者、残疾人等就业难的劳动者的雇主进行的资助。扩大对就业弱势群体求职的雇佣开发资助金。

　　2、能力开发事业。主要内容包括：第一是设置、管理公共职业能力开发设施，供劳动者使用，借以开发他们的能力。建立公共的职业培训机构，加强对公开失业人员的劳动技能培训。第二是资助对职工进行职业培训的雇主及给职工带薪教育培训、休假的雇主。第三是举行现场职业讲习及技术训练，对举办讲习训练的企业主进行援助，对听讲者及取得资格者进行奖励。

　　3、就业福利事业。主要内容包括：第一是资助雇主为因就业而须迁移的劳动者提供宿舍，这称为促进就业住宅。第二是资助雇主对劳动者提供关于就职受雇、调换工作岗位等的咨询服务，和其他的一些援助。第三是为中小企业劳动者设置、管理文娱设施。

　　(三)对日本雇用保险制度的评述

　　分析日本雇佣保险制度,不难发现,这一制度具有以下三个显著的优势:一是强化制度的失业预防功能;二是强化制度的就业促进功能;三是强调企业在“保障就业”中的地位和作用。

　　考察日本雇佣保险制度中的就业促进政策,可以发现,这一政策的实质是抑制雇主的解雇行为,利用企业自身而不是社会对劳动力的巨大容纳能力。如果把日本雇佣保险制度看作一张安全网的话,具体来讲,它有三道防线:第一道是由企业组成,预防失业。在生产紧缩时期,由政府资助企业进行劳动力“储备囤积”,尽量减少裁员。第二道是由失业补助金组成,保障失业人员的基本生活。第三道是由再就业服务机构组成,促进再就业。由他们对失业人员进行职业、转业训练,并与第一道防线相衔接,促使他们再就业。由此可见,日本雇佣保险制度这张安全网上的纽结主要是由企业构成的。这是日本雇用保险制度的显著特色,究其原因有以下两点: 第一，日本很少把企业富余人员看成包袱，而是把人视为财富加以充分利用。因此，雇主不轻易裁减人员而放弃人力财富。第二，日本的内部劳动力市场比外部劳动力市场发达得多。日本企业极为注重针对本企业内部的岗位要求对员工进行专业技能培训，并且这种培训能得到政府资助，因此，对企业而言，人力资本投资的收益率较高。在衰退期间，雇主愿意容留富余人员，进行劳动力的“储备囤积”，而不是泄闸放水，白白损失人力资本投资。在扩张期间，储备的劳动力可以马上投入使用，节省大笔招募、培训成本。而雇员也没有主动跳槽、离职的强烈动机。因为到另一个企业后，原来的职业技能可能毫无用处，不得不从事简单劳动，领取较少的工资。政府通过雇佣福利事业资助雇主提供更多的工作与生活福利，可降低员工的流动率。这种把企业置于稳定就业、消化社会剩余劳动力中心地位的做法曾在相当长时期内有效地抵御了失业人员对社会的冲击,维护了社会的稳定。这不能排除此项举措所发挥的积极作用。

　　三、对中国的启示及建议

　　通过以上对日本雇佣保险制度的分析,可以得到的启示是：中国应建立一个以保障基本生活为基础，同时发挥促进就业和预防失业功能的失业保险制度。目前急需在以下五个方面采取措施：

　　(一)保障基本生活方面

　　1.进一步扩大失业保险的覆盖范围我国失业保险的覆盖范围还过于狭窄。目前由于我国的经济结构的繁杂、多样，使得我国失业保险的覆盖范围仅仅包括城镇所有企事业单位及其职工。而多数区县以下小集体企业、乡镇企业、农民合同制工人和城镇内的一些从事家庭服务、自由职业、大学毕业生等，受其工作质性、流动性、灵活性和能力等因素的影响都还未被划入失业保险的成员之列。建议扩大到上述人员。

　　2、建议提高待遇水平保障基本生活我国的失业保险金水平偏低。目前，全国平均失业保险金水平为387元/月，不到全国城镇居民人均可支配收入的 40%。在失业保险基金能够承担的情况下，建议将失业保险金水平适度提高，不仅体现人文关怀，也能起到刺激消费的作用。对于农民合同制工人，尽量让他们选择与城市劳动者一样按月领取失业保险金的方式，以稳定职工队伍。对选择一次性领取的农民工，也要保障他们的失业保险待遇能够同比提高。

　　3、建议改变失业保险金标准计算办法

　　主要是改变目前与最低工资标准挂钩，在一个地区内实行统一标准的做法。建议实行按失业者失业前工资的一定比例确定其失业保险金标准，同时对最高和最低标准进行适当控制的办法。比如，按照失业者失业前一定时间平均工资的50%确定其失业保险金标准，不低于最低工资标准的70%，不高于150%，实行差别待遇。这样一方面可以提高失业保险金的总体水平，另一方面也可以更好地体现权利义务相对应的原则，鼓励多缴费，使社会各方更容易接受。

　　(二)促进就业方面

　　1、增加失业保险促进就业的支出项目按照我国《就业促进法》的政策规定，同样在修改失业保险条例时全面补充促进就业相关条款。明确规定为领取失业保险金的失业者提供职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、工资补贴等多方面支持，帮助他们提高就业能力，支持他们开展创业，通过重新就业实现最根本的生活保障。

　　2、鼓励失业者尽快就业如果失业者创业的，可以将他没有领取的失业保险金一次性支付，使其有更多资金投入创业。如果失业者通过其他形式就业的，可以保留他们没有领取的失业保险金的时间，在他再次失业时可以继续使用，使他们不必担心因为提前就业使自己的权利受到损失。

　　3、适当调整失业保险待遇期限与多数国家相比，中国可以最长享受24个月的失业保险待遇，时间上比较长。在前述提高待遇标准的前提下，建议适当缩短享受待遇的时间，根据失业者本人的参保缴费时间确定，在一个失业期内最长不超过18个月。考虑到我国已经实行了积极的就业政策，使失业者有机会在比较短的时间找到新的工作，适当缩短失业保险待遇时间不会影响多数失业者的利益，也可以避免少数人对失业保险可能产生的依赖。不过，这项措施在目前就业形势紧张的状态下，建议缓行。

　　(三)防止失业方面

　　1、设立工资性补贴对参保缴费达到一定期限的企业，在其生产经营不景气，通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享不裁员的，给予一定期限(最长6个月)的工资补贴。提供工资性补贴，有利于保障职工的收入不至降低过多，也有利于企业按照政府鼓励稳定就业的政策导向采取更多措施，克服困难，保持职工队伍稳定。

　　2、发放培训补贴

　　发放培训补贴主要目的在于鼓励企业长期履行参保缴费义务，并在企业出现内部结构性调整时，不将职工推向社会，组织职工培训，给予培训补贴。鉴于企业裁员是造成失业的直接原因,对于因经济原因不得不缩小规模的企业,用失业保险金通过资助当事的雇主对多余职工进行转业培训或发放生活费,争取内部消化,力争不裁员。同时对于在企业内部组织职工举行职业讲习或技术训练的雇主,失业保险金设有适当的补助。

　　3、建议对中小企业雇主设立就业安定补助金

　　对符合条件的企业雇主给予岗位补贴和社会保险补贴。如资助就业压力较大地区的雇主挖掘潜力,尽量提供更多的就业机会;资助雇主多招用就业较困难的群体,如残疾人、失业的农民工等。对在就业难的地区，通过开创新事业为当地居民提供就业机会的雇主进行的资助。

　　4、采取降低困难企业费率或者缓缴失业保险费的做法，减少企业负担。由于当前东部地区中小企业受到的冲击较大，就业岗位的流失也较大，而这些地区的失业保险基金结余较多。因此，建议这些地区对陷入困境的中小企业，可以授权当地政府实行降低失业保险费率措施。对于生产经营陷入困境的企业，可以采取缓缴失业保险费的措施。缓缴期间不征收滞纳金、不计利息，参保人员享受相应的社会保险待遇。待经济好转再恢复正常缴费。

　　(四)建立和完善我国的失业保险法律体系

　　确立完善的法规体系，将就业政策体系化、制度化。在战后经济发展的每一时期，日本政府都适时地制定或修订了针对该时期就业状况的有关法规。《就业保险法》和《职业安定法》等是其中较重要的法规，以这些法规为核心形成了较完善的法规体系。我国在就业法规体系的建设上，有许多可以参考借鉴日本的做法。我们应大力加强这方面的工作，以促进我国的充分就业。

　　1、加强岗位安定立法

　　日本的《雇佣保险法》中有关“雇佣安定事业”的规定是政府对提供安定的工作岗位而遭受损失的企业进行必要的资助,保证企业能够维持继续营业。对在不景气经济影响下而坚持提供安定工作岗位的企业,政府应给予必要的资助。因此,建立岗位安定立法非常必要。

　　2、加强就业安置立法

　　国家新出台的《就业促进法》,具体规定了政府、企业、雇员的权利义务,规定了在促进就业方面的原则、制度、条件、程序等;国家还应建立健全对因企业拒绝就业而受损害的失业人员以一定的救济制度,包括对无法重新就业人员安置的更具体有效的措施等。国家目前虽通过《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等法律对职工就业的教育提供了一定的条件,但对下岗人员的再培训方面还无法律明文规定,应立法解决这一问题。

　　3、强化再就业中政府的责任

　　日本法律在规定再就业的事业中,是将政府放在核心主导位置上,居于事业的支配地位,将解决长远性的就业良性循环体系视为战略性任务。日本促进再就业的基本模式就是:承认再就业与降低失业率有内在必然联系,政府主导地参与但又调动企业主积极性,以政府拨款扶持配合保险基金自身积累,引导对失业人员进行岗位技能培训,等待工作岗位的严格挑选。由此我们可以得到启示,在我国再就业立法过程中必须首先考虑政府在再就业中的责任,政府是再就业的政策制定者,居于核心支配地位,企业具体负担起吸纳下岗职工的任务,是政策的执行者。由此,应立法明确政府在促进再就业中的责任。

　　(五)制定发生特殊情况时的应急措施

　　现行失业保险制度尚未设立应对紧急情况的处理机制。针对这一问题，应考虑出现全国性或区域性重大事件造成就业压力增大，失业人员明显增加时，采取相应的应急措施。如延长失业保险待遇期限，提高待遇标准，为失业者提供更高标准、更长时间的保障。还可以考虑雇主的经济损失，在一定时间内降低其失业保险费率或缓缴失业保险费，减轻他们的负担。缓缴期间不征收滞纳金、不计利息，参保人员享受相应的社会保险待遇，待经济好转再恢复正常缴费。

　　我国政府已于2008年12月20日发出《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势的通知》，提出允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费、阶段性降低四项社会保险费率、使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴、就业专项资金支持困难企业开展在岗培训、允许签订分期支付或以其他方式支付经济补偿的协议，妥善解决困难企业支付经济补偿问题等五条重要措施，帮助困难企业稳定用工岗位，稳定就业局势，通过减轻企业负担来保就业、保增长、保稳定。这五条措施不但在近期内将有利于稳定就业，从长期看将有利于就业保障制度的完善。希望在完善失业保险制度时，将这些较为有效的做法形成基本固定的长效的制度安排。