审理农村土地(林地)使用权行政裁决案件有关问题的探讨

　　一、基本概念和特征

　　农村土地或林地使用权行政裁决案件，是指农村集体所有的土地或林地，因单位之间、单位与个人之间及个人之间，对其使用权发生争议，由人民政府作出处理，经复议后起诉到人民法院，依法属人民法院行政案件的受案范围的诉讼案件。其特征是：

　　1、使用权处理的主体是县级以上人民政府或乡级人民政府;使用权争议的主体是主张对立的双方以上的当事人。一方当事人不可能产生争议，只有当事人在双方以上，其主张对立时才会产生争议。对同一土地或林地在一般情况下是双方当事人主张使用权，但在特殊情况下也有双方以上的当事人。有权作出处理决定的行政主体是特定的县级以上人民政府或者乡级人民政府。根据《土地管理法》第十六条、《森林法》第十七条的规定，土地或林地使用权争议，单位之间的由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的由乡级人民政府或县级人民政府处理。处理土地或林地使用权是人民政府的法定职权，同时也是法定义务，属人民政府专属权利，其他组织和部门无权作出处理决定。根据国土资源部2003年1月3日发布的《土地权属争议调查处理办法》第四条和国家林业部1996年10 月14日发布的《林木林地权属争议处理办法》第四条第二款规定，县级以上国土资源行政主管部门、林业行政主管部门或者人民政府设立的处理机构，负责对土地或林地权属争议案件的调查和调解工作，调解不成的应报同级人民政府作出处理决定。因此，国土资源行政主管部门、林业行政主管部门，无权对土地或林地使用权争议作出处理决定。

　　2、争议的客体和内容是土地或林地的使用权。根据《土地管理法》和《森林法》的规定，农村的土地或林地，除法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有，单位或个人只能依照法定程序才能取得其使用权。农村集体所有的土地或林地按不同用途，可分为农用地和建设用地。其取得使用权的方式，可分为以下四种形式：

　　一是农用地包括林地使用权的取得。一般是通过承包经营的方式取得。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，能够取得承包经营权的主体是集体经济组织成员及集体经济组织成员以外的单位或个人。以农户为单位实行家庭承包是集体经济组织成员取得使用的主要形式;对不宜采取家庭承包形式的其他土地或林地，依法可以通过招标、投标、协商等承包方式取得其使用权，该使用权取得的主体，既可以是集体经济组织的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人。通过承包的方式取得其使用权的法律凭证，是县级以上人民政府核发的土地承包经营权证或林权证。

　　二是宅基地使用权的取得。根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民以户为单位，在一处一户只能有一处宅基地，能依法取得宅基地的主体是农户。宅基地使用权取得要经过申请、审批程序，由县级以上人民政府核发证书，确认其建设用地使用权。

　　三是乡镇企业用地使用权的取得。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十条的规定，乡(镇)企业、农村集体经济组织利用集体经济组织所有的土地兴办企业的，应经过申请，按照审批权限，由县级以上人民政府批准，核发证书，确认使用权。乡(镇)企业、集体经济组织利用村集体所有的土地从事建设，依法能取得其土地使用的主体是从事建设需要使用土地的该企业或集体经济组织。

　　四是乡村公益用地土地使用权的取得。根据《土地管理法》第六十一条规定，乡(镇)公共设施、公益事业建设，需要使用集体所有土地的，经乡(镇) 人民政府审核，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，按照审批权限，由县级以上人民政府批准，核发证书，确认使用权。乡(镇)公共设施，公共事业建设土地使用权取得主体是公共设施，公益事业的主管部门或所有人。

　　土地或林地的使用权与地上物紧密联系，除法律另有规定或当事人另有约定外，土地或林地上的地上物一般随土地或林地使用权的转移而转移。使用集体所有的土地或林地使用权从事建设，涉及地上建筑物、构建物、树木、青苗等，在未依法进行补偿前，其所有权属于原所有人或使用人。依法取得集体所有的土地或林地使用权的地下的矿藏、埋藏物是法定的国家所有物，不属于该土地的所有人或使用人。

　　土地或林地使用权作为从土地所有权中分离出来的相对独立的树能，享有土地或林地使用权的单位和个人，依法或依合同享有占有、使用、收益、处分的权利，该权利也是当事人对土地或林地使用权争议的实际内容。

　　3、行政复议是提起诉讼的前置程序。1999年1月1日起施行后，《土地管理法》第十六条第三款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《森林法》第十七条第三款也作了与《土地管理法》相同的规定。上述法律未规定行政复议是提起诉讼的前置程序。《行政复议法》施行前，当事人对人民政府作出的权属处理决定，未经行政复议起诉的，人民法院即可直接受理。

　　1999年10月1日《行政复议法》施行，该法第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体正行为侵犯其已经依法取得的土地，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”由于《土地管理法》、《森林法》与《行政复议法》按其位阶均属于具有同等效力的法律，因此，在《行政复议法》施行后，对人民政府作出的权属处理决定，当事人不服提起诉讼是否要经行政复议前置程序，各地法院在认识和作法上不统一。山西省高院就此问题曾向最高人民法院请示，最高人民法院于2003年2 月25日以法释(2003)5号作出《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，批复规定，对行政机关确认自然资源所有权或者使用权的具体行政行为，“经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。同时还规定“对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。根据该批复的规定，审判实践中对人民政府作出的土地、林地使用处理决定，均以行政复议为提起诉讼的前置程序，未经复议的，人民法院不予受理。

　　4、依法属于人民法院行政案件的受案范围。人民政府对土地、林地作出的权属处理决定，不是全部均由人民法院管辖，根据《行政复议法》第三十条第二款规定，“省、自治区、直辖市人民政府确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。《行政诉讼法》第十二条第(四)项规定 “法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属行政案件的受案范围。依据上述法律规定，对土地、林地使用权争议经省、自治区、直辖市人民政府复议作出决定，当事人即使不服，也不能向人民法院提起诉讼，依法不属人民法院行政案件的受案范围。

　　二、人民政府对土地、林地争议作出处理决定的性质

　　对土地、林地使用权争议的处理，《土地管理法》和《森林法》均表述为由“人民政府处理”;在《行政复议法》和司法解释中表述为“确认”;在审判实践和裁判文书中常表述为“行政确认”或“行政确权”。由于上述的不同表述，导致在审判实践中对此类案件的案由和处理决定的性质在认识上不一致，在做法上不统一。

　　笔者认为，对人民政府作出的土地、林地使用权处理决定，在裁判文书中不应表述为行政确认。该行政行为的种类和性质符合行政裁决的构成要件，应定性为行政裁决。

　　行政裁决是指行政机关依照法律的授权，对发生在行政管理活动中平等主体间特定的民事争议进行审查并作出裁决的具体行政行为。其特征是：1、行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关。该行政机关对与民事纠纷有关的行政事务具有管理职权。2、行政裁决的内容是特定的民事争议。特定的民事争议是指由法律明确规定，与行政主体的行政管理事务有关的民事争议。3、行政裁决具有裁判性。是行政机关行使行政职权，以第三者、公断人的身份居间对民事争议作出的裁判，具有准司法裁判的性质。4、行政裁决是一种特殊的具体行政行为。是行政机关行使行政职权的一种方式方法，裁决一经作出，即构成与行政管理相对人的行政法律关系，影响行政管理相对人的权利或义务。

　　行政裁决按涉及的内容可分为以下三类：一是对权属纠纷的裁决。它是行政机关对发生在平等主体之间，与行政管理有关的财产权、使用权的归属争议所作出的确定性的裁决。如土地、林地、矿产、开采等权属的裁决。二是对损害赔偿纠纷的裁决。它是行政机关对发生在平等主体之间，并与行政管理相关的行政管理相对人合法权益受损害而引起的赔偿争议所作出的裁决。如公安机关在处理治安案件中，对违反治安管理并造成他人损害，在作出治安处罚的同时，对赔偿争议作出裁决等。三是对侵权纠纷的裁决，它是行政机关对于当事人与行政管理有关的合法权益，受到他人侵犯并发生争议时，为制止侵权行为而作出的裁决。如版权管理机关对著作权纠纷的裁决，知识产权管理机关对专利权、商标权纠纷所作出的裁决等。

　　人民政府对土地、林地使用权作出的处理决定，符合上述行政裁决的特征。人民政府对土地、林地使用权争议享有作出处理决定的职权依据是《土地管理法》和《森林法》的明确规定，对争议作出处理决定是具体使行政职权作出的具体行政行为。处理决定涉及的内容是土地、林地的使用权的归属争议，该争议的内容是平等主体之间的民事权利义务。人民政府以第三者的身份居中对平等主体之间的民事争议作出的裁决具有确定性，因此，对人民政府就土地、林地所有使用权争议所作出的处理决定，应当定为行政裁决。按照最高人民法院制发的《关于规范行政案件案由的通知》规定，对人民政府作出的土地、林地使用权处理决定的诉讼案件，其案由按管理范围加行为种类结构的要求，可表述为：土地或林地行政裁决，为了使案由能够较全面的反映案件内容，可以具体表述为土地或林地使用权行政裁决。

　　在行政确认中涉及农村土地、林地使用权行政管理行为主要是县级以上人民政府核发土地、林地使用权证或承包经营权证。土地、林地使用权证或承包经营权证是人民政府根据《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包经营法》的授权，对相对人享有土地、林地使用或承包经营权的确认。该确认行为也是可诉的具体行政行为。但在提起诉讼的程序上不适用行政复议前置程序，相对人或利害关系人认为确认的行政行为侵犯其合法权益的，依法可以直接向法院提起行政诉讼。

　　三、土地或林地使用权争议与土地或林地承包经营权纠纷的区别与联系

　　土地或林地使用权争议主要表现为权属不清，权属不清是指土地或林地的使用权全部或部分不清。如争议的当事人均持有同等效力的凭证，但由于其凭证中对相邻土地或林地的位置、四至界线及走向表述不清、或部分界线重叠、或当事人各自对凭证中的四至及走向有不同理解，致使当事人对界址、界线、走向发生争议;又如有的土地或林地经村、组及当事人之间进行调整后未及时办理变更手续，但双方均按调整的界址已实际经营管理，后因其他原因当事人之间发生矛盾，一方既依据原有的凭证主张使用权，另一方则以调整的事实主张使用权;再如，当事人均无使用权凭证，但有权力部门或村集体经济组织曾对使用权的认可记录，当事人在使用管理上也一致按认可的界址行使权利，但当事人后因其他矛盾而引起，一方当事人对对方的土地或林地主张使用权等。两种争议的区别，主要表现在以下几个方面：

　　1、主体不同。使用权争议的主体是主张使用权的当事人，村委会只有在主张使用权时，才能成为其争议的一方当事人。土地承包经营权争议是在土地或林地承包及经营活动中发生的争议，其权属一般是清楚的，争议的主体一方是发包方的村委会，另一方是主张承包经营权及其相关权利的当事人。

　　2、管辖不同。土地或林地使用权争议的处理权属于人民政府，土地承包经营权争议处理权属人民法院。

　　3、处理的程序不同。土地或林地使用发生争议，先由当事人协商，协商不成的由当事人向人民政府提出申请，人民政府受理申请后责成所属的有关部门进行调处，调解不成的由人民政府作出处理决定。当事人提起行政诉讼需经行政复议前置程序。土地承包经营权发生争议，由当事人协商，协商不成的，由村委会或人民政府下属的主管部门调处，调处不成的，当事人可申请乡(镇)或县主管农村集体经济组织的部门仲裁，当事人对仲裁不服，可直接提起民事诉讼，当事人也可以不经仲裁直接提起民事诉讼。

　　4、处置相关权利的要求不同。土地使用人处置享有土地使用权土地上的相关权利，需要变更土地使用人的，应依法办理土地使用权变更手续，变更土地使用权证。土地承包经营人对其承包的土地在处置经营权时，可以依法变更、出租、转让等进行流转，勿需变更承包合同和经营权证。

　　土地或林地使用权与土地或林地承包经营权既有区别又相互联系，都是依法对土地或林地进行利用，都须经县级人民政府核发权利凭证，其中经营权中的核心权利首先是土地的使用权等。

　　土地或林地使用权争议与土地或林地承包经营权争议，是人民政府在土地或林地确权处理中最容易混淆两种争议。如杨某诉某县人民政府土地使用权行政裁决一案，该案涉及的土地面积14.22亩，1982年由村委会将该土地分别发包给陈某9.42亩，李某4.8亩，1983年该县农业局以改良草场在该村设立管理站，将陈某、李某承包的土地收回，交由管理站管理，管理站将改良草场的土地共计31亩，包括杨某交出的土地4.05亩与杨某签订管理合同，约定由杨某负责管理。1992年管理站被撤销，村委会将31亩土地收回，由村统一经营管理，杨某即对村委会以侵犯其承包经营权为由提起民事诉讼，经两级法院审理，查明杨某与草场管理站签订的合同是管理合同而不是承包经营合同，经二审法院协调，双方达成协议：1、村委会收回的杨某4.05亩土地恢复由杨承包经营。2、所余土地26亩杨某享有优先承包权。2003年村委会将26亩土地中原收回的陈某9.42亩、李某4.8亩恢复其承包经营权，杨某以其对该土地享有优先承包权为由，强行占有耕种。陈某、李某即申请所的乡人民政府处理。该乡人民政府依据土地管理法的规定，作出处理决定，确认陈某对9.42亩土地、李某对4.8亩土地享有经营权，杨某对该土地不享有经营权，杨某不服经复议提起诉讼，一审判决维持，杨某不服上诉，二审判决一并撤销。

　　二审一并撤销主要理由是：1、争议的14.22亩土地，其面积和四至无争议。2、村委会将收回陈某的9.42亩、李某的4.8亩恢复由其承包经营，杨某以法院民事调解书双方达成的协议中载明的对该土地享有优先承包权为由强占耕种，由此而发生的争议，其争议的内容是杨某主张享有优先承包的权利，陈某、李某主张享有恢复继续承包的权利。该争议的内容不属土地使用权争议。3、土地承包经营权及与其相关争议不属于人民政府处理土地权属的职责范围。其处理决定直接确认土地的经营权，超出了职权范围。4、当事人主张的优先承包权和恢复土地承包权，依法应向有权发包该土地的村委会提出，如认为村为会的行为侵权，则应通过协商或其他行政及诉讼程序解决。