中国社会保险法制建设的展望

　　(一)树立科学、先进的立法理念

　　社会保险(保障)权是一项基本人权的思想已经成为世界上绝大多数国家的共识和构建社会保障制度的基本依据。从法理上讲，社会保险权属于生存权这一人权的基本范畴，其核心内容是公民在遭遇社会风险(年老、伤害、疾病、失业、生育等)时，可以请求国家和社会提供物质帮助，以确保每一个公民有尊严地、体面地生活，共享社会经济发展的成果。社会保险法本质上是国家对公民社会保险权的保障和救济，社会保险立法的逻辑起点和归宿是公民的社会保险权。社会保险法是权利保障法并非仅是社会保险事务管理法，更不是社会保险管理的权力分配法。这是现代文明和法治国家的必然要求。在建设社会主义法治国家与构建和谐社会的过程中，最不能容忍的是对公民权利的漠视、忽视甚至权利的被剥夺。2004年我国宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”，因此，保障公民的社会保险权，维护社会公平，让全体社会成员平等地分享社会发展成果，应该是我国社会保险立法的基本理念。

　　(二)加快制定高位阶的社会保险法律

　　立法先行是世界各国社会保险制度建设或变革的普遍规律。自19世纪末以来，德、英、美、日等发达国家大都通过社会保险(保障)立法，从法律上确保社会保障制度的存在。只有通过社会保险立法，公民的社会保险权利才能从应然的权利向法定权利转化，再从法定权利向现实权利转化，公民的社会保险权才能真正实现。考察西方的社会保险立法，我们可以发现，行政机关和立法机关在社会保障立法方面存在分歧是比较普遍的现象。因为，社会保险制度安捧涉及政府、企业与个人的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整。许多社会保障立法事实上是行政机关和立法机关相互博弈与妥协的结果。对社会保险来说，立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。出台由全国人大——民意机构审议的(社会保险法》，能有效避免政府单方面主导社会保险政策而难以兼顾责任主体各方利益的缺陷，从而确保社会保险的各项制度更为公平合理。此外，社会保险权属于公民的基本人权，根据我国《立法法》的规定，社会保障(险)的主要事项应该由全国人大制定法律。还有，制定《社会保险法》可以使社会保险主体权利义务和职责明晰化，有利于社会保险制度的定型，形成社会公众确定的心理预期，维系社会诚信。基于法律的国家强制力和巨大的权威性，可以使社会保险纠纷依法解决，社会保险制度有效运作并持续发展。总之，加快社会保险立法步伐，制定高位阶的社会保险法律不仅是建设中国特色社会主义法律体系的重要任务之一，而且已经成为完成社会保障制度改革的必要条件及构建和谐社会的当务之急。

　　(三)在立法技术上应当制定综合的、统一的社会保险法

　　社会保险的立法模式有以英国、法国等为代表的多部社会保险单项法律并存，相互之间不存在隶属关系的分散立法模式和以美国为代表的集多项社会保险项目为一体的综合立法模式。我国1994年在社会保险法的立法规划中，采用的是综合立法即制定综合的、统一的社会保险法模式。目前，关于社会保险的立法模式存在较大争议，如有学者认为我国的社会保险立法应该采取化整为零的分散立法模式，即针对社会保险的不同项目(养老保险、失业保险、工伤保险和基本医疗保险等)分别立法，条件成熟时再制定社会保险基本法②。

　　本文认为，社会保险分散立法的观点值得商榷。第一，分散立法固然有比较灵活、便于修订等优点，但是，分散立法由于缺乏统摄全局的社会保险基本法的制约，非常容易产生社会保险各单行法律之间的重复、矛盾和冲突。因此，国际劳工局专家组在《展望21世纪：社会保障的发展》的研究报告中主张“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清晰的合理的语言来起草”的建议，值得我们在选择立法模式时予以重视。第二，从国外的经验看，固然大多数国家的社会保险立法都经历了从某一项社会保险制度开始，立法内容逐渐扩展，从单一到综合的过程，但综合立法不是没有成功的先例。美国就基本上是以其综合性的立法即1935年的《社会保障法》而著称的。智利也在1924年制定了综合性的社会保险法。而原先采用分散立法的国家如德国，为了使社会保险立法系统化和明朗化，于1970年进行了《社会法》的法典编纂。美国、智利综合性立法模式和德国的《社会法》法典编纂的经验，充分说明社会保险制度是具有内在的统一性的，这也是我们选择《社会保险法》立法模式时需要参考的因素。第三，在我国目前社会保险制度零乱、立法层次低、立法内容粗疏的情况下，必须制定一部综合的、统一的社会保险法，以规范社会保险各项目所具有共性的内容，解决当前社会保险制度建设中急需解决的若干突出问题，为社会保险制度定型确立法律框架。实际上，即使采取分散立法，也不可能对社会保险的具体制度和事项做出特别详细的规定，反而会造成立法的分散、重复和立法资源的浪费。而制定综合、统一的社会保险法，规定社会保险的基本原则和重要制度，至于各项社会保险制度的具体模式、各项社会保险待遇的计算办法等具体事项，可以留待行政法规或者法律解释等作规定，为社会保险具体制度的发展留出空间，这是目前非常现实、经济、有效的选择。

　　我国的社会保险法应该以建立全国统一的法律体系为目标，制度框架应该包括城镇职工基本养老保险、公务员退休养老、基本医疗保险、失业保脸、工伤保险、生育保险法、农村社会养老保险、新型农村合作医疗等项目。社会保险法还应对政府的社会保险职责、社会保险费征收体制、社会保险待遇、社会保险经办、社会保险基金监管、法律责任等重要问题做出规定。

　　(四)强化社会保险法律的实施机制，健全社会保险权利救济制度

　　社会保险法律制度功能和效用的发挥需要有强有力的法律责任制度和权利救济措施做后盾。一方面，社会保险法要加强法律规范本身的强制性，建立相关的法律责任制度，对拒绝缴纳法定的社会保险费，拒不履行社会保险支付义务的，挪用、侵占、贪污社会保险基金的等行为，依法追究行为人的民事责任、行政责任和刑事责任。关于刑事责任，考虑到需要和刑事立法相协调，可以在社会保险法里作一概括规定，然后由立法机关通过刑法修正案或刑法解释的方式，对社会保险方面的刑事犯罪做出规定，从刑法方面为社会保障制度提供强有力的保障。

　　权利救济制度是社会保险法实施的另一条保障线。国际劳工局在《展望21世纪：社会保险的发展》中明确指出：“人们对他受到任何社会保障机构的对待方式应有提出控诉的明确权利。假如此种控诉在社会保障机构本身范围内的控诉程序不能满意的话，应提交给一个独立的主管机构处理。”这充分说明，社会保险权利的救济，除了需要社会保障系统内部的行政救济外，还需要相应的司法机构。按照我国1994年劳动法的规定，社会保险争议属于劳动争议的一部分，争议解决必须在劳动争议的框架内，依据劳动争议的解决机制进行。2001年5月7日，劳动和社会保障部颁布了《社会保险行政争议处理办法》，改变了过去在劳动争议的框架内，依据《劳动争议处理条例》解决社会保险争议的具体规定，扩大了社会保险当事人权利救济的渠道，是我国社会保险权利救济制度的重大发展。社会保险是涉及面广，与社会成员利益密切的制度安排，由此产生的争议带有特殊权益争议的性质，争议能否得到合理快速的解决，直接关系到公民权利的实现和社会秩序的维护。为了保障人们社会保险权的实现，维护社会秩序，社会保险法需要规定社会保险争议的解决程序，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，设立专门的社会保险审判机构，专门从事社会保险争议案件的审理，使公民的社会保险权在遭到侵害时获得及时、便捷、有力的司法救济。