养老社会保险与其它概念比较

　　(一)养老社会保险一般隐性债务、转制隐性债务、转制成本三者间概念上的差异

　　根据世界银行的观点，养老社会保险隐性债务是指一个养老金计划向职工和退休人员提供养老保险金的承诺，等于如果该计划在今天即终止的情况下，所有必须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已积累，并必须予以偿付的养老金权利的现值。[1]笔者认为，这实质上是一种广义的养老社会保险隐性债务，可将其称为养老社会保险一般隐性债务，但若将此作为养老社会保险一般隐性债务的定义，则还不够全面，因为它仅适应于养老社会保险从现收现付制转向完全积累制或部分积累制，但当从完全积累制或部分积累制转向现收现付制时，该定义则存在明显局限。因为无论是实行完全积累制还是部分积累制，养老社会保险一般都积累了相当规模的养老社会保险基金，这意味着按世界银行定义的养老社会保险隐性债务中，有相当部分其实有对应的实实在在的养老社会保险基金作保障，显然，这部分所谓的隐性债务根本就不能称之为债务，当然也就谈不上隐性债务了。因此，笔者认为，应将养老社会保险一般隐性债务的定义修正为“养老社会保险一般隐性债务是指：在某一时刻，假定一个养老金计划突然中止，根据该计划的承诺所必须付给当前退休人员的养老金的现值与在职职工已积累并必须予以偿付的养老金权利的现值二者之和，与此时已积累的养老社会保险基金的现值之间的差额。”

　　而笔者认为，养老社会保险转制隐性债务则是指发生在养老社会保险筹资模式发生转变这一特定情况下的一般隐性债务，因此，养老社会保险转制隐性债务可以定义为“养老社会保险转制隐性债务是指：当一个养老金计划的筹资模式发生改变时，根据该计划在原筹资模式下的承诺，所必须付给转制前已退休人员的养老金的现值与在职职工在原筹资模式下已积累并必须予以偿付的养老金权利的现值二者之和，与原筹资模式下已积累的养老社会保险基金的现值之间的差额。”

　　关于养老社会保险转制成本问题，目前主要有两种观点：一种是把它与转制隐性债务混为一谈;一种则是把它看作已到期必须支付的转制隐性债务，即所谓的显性的隐性债务。显然，这两种观点在认识上都存在误区。笔者认为，养老社会保险转制成本实质上是指由于养老社会保险转制所引起的政府在养老金上的额外支出，如果转制中政府不必因转制而在养老社会保险支出上增加额外支出，那就不存在转制成本。当从现收现付制转向完全积累制时，由于完全积累制下实行个人账户制，缴费者必须为自己未来的养老权益积累基金，因而原现收现付制下退休工人和在职职工积累的养老金权益就无法从新实行的完全积累制中获得对应的资金支持，因而，政府就必须额外筹集资金来保证原制度下积累的养老金权益的兑现，这就增加了政府在养老金上的支出，从而成为转制成本。同样，当从现收现付制转向部分积累制时，由于部分积累制下有部分资金必须进入个人账户，因而支付原制度下积累的养老金权益就必然存在资金缺口，这部分资金缺口也必须由政府通过其它的资金渠道来保证，这部分资金就成为政府应承担的转制成本，而部分积累制中的社会统筹部分，实质上是原现收现付制度的延续，政府无须额外筹款，因而不构成政府的转制成本。当完全积累制或部分积累制向现收现付制转变时，由于个人账户中都积累了相当规模的基金，因而政府不但不必额外支出资金，而且在转制初期还会有养老社会保险基金结余，当然也就不存在转制成本了。根据上面的分析，我们可以将养老社会保险转制成本定义为“养老社会保险转制成本是指：当养老社会保险筹资模式由现收现付制转向完全积累制或部分积累制时，在保持新旧筹资模式下缴费者负担基本稳定的情况下，由于新制度中个人账户的设置，导致职工在原现收现付制下所积累的养老金权益部分或全部在新制度中没有对应的资金保障，从而形成的养老社会保险资金缺口。”

　　从以上的分析中我们不难看出，养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间在概念上尽管存在着联系，但区别也是明显的，只要存在养老社会保险制度，就存在养老社会保险一般隐性债务，而养老社会保险转制隐性债务只存在于养老社会保险转制这一特定时期，是特殊的一般隐性债务。养老社会保险转制成本则发生在养老社会保险筹资模式从现收现付制转向完全积累制或部分积累制这一特定情况下，当从现收现付制转向完全积累制时，养老社会保险转制成本与养老社会保险转制隐性债务相等，当从现收现付制转向部分积累制时，养老社会保险转制成本小于养老社会保险转制隐性债务，其差额取决于部分积累制中延续下来的现收现付制部分的规模。显然，养老社会保险隐性债务与养老社会保险转制成本并不是一回事。

　　(二)养老社会保险一般隐性债务、转制隐性债务、转制成本三者间发生机理上的差异

　　政府与企业的本质的不同点在于它是一个公共主体，因而它必须承担化解公共风险、维护公共利益的责任。养老社会保险关系到社会的安全与稳定，因而政府是它当然的责任主体，只不过一个国家宣布建立养老社会保险制度是从法律上更加明确了这种责任而已。这种责任意味着，无论采取何种筹资模式，政府都必须对养老社会保险计划承担最后的支付责任。即使是实行完全积累制的筹资模式，政府也不能置身事外，当个人账户的基金发生危机时，政府仍然必须承担起保证养老金足额发放的最后责任。正是由于政府必须承担养老社会保险计划的最后支付责任，才导致了养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本的产生，政府必须承担养老社会保险计划的最后支付责任是养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本存在的前提条件。

　　不过，虽然养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间有着共同的存在前提，但它们的发生机理却存在明显差异。从上文的养老社会保险转制成本的概念中我们可以看出，养老社会保险转制成本的发生是由于新制度中个人账户的设立，导致原现收现付制下职工所积累的养老金权益部分或全部无法从新制度中获得对应的资金来支付，也就是说，这部分权益与新制度不发生联系，无论新制度经营好坏与否，都不影响它的客观存在，显然，养老社会保险转制成本的发生是确实无疑的，而且是由于政府对养老社会保险筹资模式实行转换而引发的，因此，政府必须承担养老社会保险转制成本。当然，政府也可以通过提高新制度中在职职工的缴费率来转嫁这一成本，但这必然导致新制度下职工的养老社会保险负担超过原制度下的养老社会保险负担，从而对新制度的正常运行产生严重的负面影响，这也是我们一再强调政府要承担养老社会保险转制成本的根本原因。而且，即使政府成功地转嫁了养老社会保险转制成本，也并不能因此而否认养老社会保险转制成本的客观存在。养老社会保险一般隐性债务则只是衡量在某一时点上在政府实行的养老金计划中职工所积累的养老金权益与当时已积累的养老社会保险基金之间的缺口大小的一个指标，而这个资金缺口一般都由养老社会保险制度的持续运转来筹集对应的资金，因而养老社会保险一般隐性债务只是一种可能的债务，不一定真正发生。养老社会保险一般隐性债务由可能的债务转化为现实的债务一般有如下几种情况：第一种情况是在养老社会保险筹资模式由现收现付制转向完全积累制或部分积累制时，由于新制度中个人账户的设立而引发的，这种情况实质上也就是养老社会保险转制成本;第二种情况是由于养老社会保险的专职管理部门的经营管理不当所造成的;第三种情况是由不可抗拒的因素所引发的。养老社会保险转制隐性债务是指养老社会保险筹资模式发生转换这一特定时点上的养老社会保险一般隐性债务，它也只是一种可能的债务，它转化为现实的债务的发生机理与养老社会保险一般隐性债务一样，在此不再赘述。

　　(三)政府对三者所应承担的责任上的差异

　　养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间的发生机理不同，政府对三者所应承担的责任也存在明显的差异。对于养老社会保险转制成本，由于是政府对养老社会保险筹资模式实行转换所引发的，因而政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。而对于养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务，前面我们说过，这类债务不一定真正发生，如果真正发生而转化为现实的债务，政府所应承担的责任则应视具体情况而定。上文说过，养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务真正转化为现实的债务一般有三种情况，第一种是由于养老社会保险筹资模式发生转换而造成的;第二种是社会保障的专职管理部门的管理失误而造成的;第三种是由于不可抗拒的因素而引发的。对于第一种情况而出现的债务，实质上是养老社会保险转制成本，政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。对于第二种情况，其直接责任应由社会保障的专职管理部门承担，政府不承担直接责任。对于第三种情况，由于是由不可抗拒的因素而引起的，因而不存在责任主体。不过，对于第二、三两种情况，尽管政府不承担直接的责任，但政府作为一个公共主体，有义务化解公共风险，维护公共利益，因此，在第二、三两种情况下，政府仍应积极采取妥善的措施对债务进行处理，如果其它的措施仍不能有效解决债务，那么政府应承担最后的支付责任。

　　三、我国的养老社会保险转制成本规模被严重高估

　　我国养老社会保险筹资模式的转换是从现收现付制转向部分积累制。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 [国发(1997)26号]，决定在我国正式实行社会统筹和个人账户相结合形式的部分积累制的养老社会保险筹资模式，该决定标志着我国养老社会保险筹资模式正式由原来的现收现付制转为部分积累制。该决定明确规定，企业缴费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分)，个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。同时规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。从该决定中可以看出，进入正轨后，我国的养老社会保险的总缴费率为28%，其中社会统筹部分的缴费率为17%，个人账户部分的缴费率为11%。在研究中笔者发现，目前国内外的学者在估算我国养老社会保险转制成本规模的时候，都基本上是把养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务混为一谈，如世界银行、[2](38-53)宋晓梧、[3](230-235)何平、[4](136-140)王晓军，[5](123-132)等，④这显然是不恰当的。根据本文前面的分析，养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务二者之间是存在着明显差异的，是二个不同的概念，而且，在大多数情况下，养老社会保险隐性债务规模都比养老社会保险转制成本的规模要大，只有当养老社会保险筹资模式从现收现付制转向完全积累制时，在转制的那一特殊时刻，二者的规模才相等。我国的养老社会保险转制是从现收现付制转向部分积累制，在这种情况下，根据本文前面的分析，真正形成养老社会保险转制成本的，只是在转制的时候已经退休的所谓“老人”以及在转制前参加工作的所谓“中人”在原现收现付制下已经积累的而又无法从新实行的部分积累制中找到对应的资金来源的那部分养老金权益，而那些“老人”和“中人”在原现收现付制下积累的在新实行的部分积累制中有对应的资金来源的养老金权益，则并不构成养老社会保险转制成本。具体来说，我国的这种转制模式下的养老金转制成本，就是“老人”和“中人”在旧的现收现付制筹资模式下比照新的部分积累制筹资模式下应该积累而没有积累的个人账户的那部分资金。养老社会保险转制成本的规模与个人账户的规模直接对应，个人账户的规模越大则转制成本的规模也越大，反之则反。我国在1997年养老社会保险转制的时候，规定个人账户的最终缴费率为缴费工资的11%，而在新制度中现收现付制的规模则仍高达缴费工资的17%，当然，新制度中现收现付制的规模如此之大也有政府转嫁养老社会保险转制成本的因素在内，并不完全是延续的旧制度中的现收现付制，但老的现收现付制有相当部分仍通过新制度得以延续应是不争的事实，⑤显然，在这种情况下，如果将养老社会保险转制成本等同于养老社会保险一般隐性债务，必然导致我国养老社会保险转制成本规模的严重高估。而目前国内外的学者和研究机构都基本上是把我国的养老社会保险转制成本等同于养老社会保险一般隐性债务，因此，我们可以肯定地说，我国的养老社会保险转制成本规模事实上被严重高估了。而这种高估所导致的后果也是十分严重的，这种高估导致决策者们对承担养老社会保险转制成本缺乏信心，可以说，这种高估是政府至今不愿承担养老社会保险转制成本的首要原因，而政府至今不愿承担养老社会保险转制成本又导致现行的养老社会保险制度无法健康运转。显然，我国有必要对养老社会保险转制成本规模重新作出科学合理的估算，以为决策部门的决策提供科学依据。