城市拆迁中的听证程序的理论梳理与问题分析

　　作为法律程序的一个重要部分，听证(hearing)，在普通法国家，渊源于英国古老的“自然正义原则”(Natu-ral justice):(1)任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利;(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官 。在美国，听证不仅作为普通法系上的重要原则，也包含在美国宪法的正当法律程序(Due process of Law)原则之中。美国宪法修正案第五条规定:“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”听证的意义与作用毋庸置疑，更不必赘述，但鉴于听证程序为本文论述核心，国人对于程序的不屑，法律程序自现代化以来的尴尬境地，尤且当下社会价值多元化的背景，笔者仍忍不住啰嗦几句，强调不应该将法律程序，尤其是作为整个制度框架中仅有不多的民意表达通道——听证程序，视为单纯的手段和形式，并引用季卫东经典论述——对于恣意的限制 ，理性选择的保证 ，来凸显听证背后的程序性正义(procedural justice)。

　　具体来说，听证制度，是一种以正式的听取当事人意见为形式，行政机关并依其结果作出行政决定的法律制度。根据现代行政程序法的规定，行政机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，让当事人参与影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。听证制度现已成为现代行政程序法的核心制度，各国行政程序法都对这项制度作了规定。行政机关听取当事人意见的形式有很多种：根据具体案件的性质，听证的形式可以从正式的听证会到非正式的会谈、座谈等。听证会作为行政机关听取当事人意见的一种形式，是指行政机关举行正式的听证会听取当事人意见的制度。这种制度在很大程度上借鉴了司法程序，呈现出极强的司法色彩。其基本程序结构为行政机关调查人员和当事人两造对抗，听证主持人居中裁判，作出初步决定。因此，正式听证在美国也被称为“审判型听证”、准司法式的听证”、“基于证据的听证”、“完全的听证”、“对造型听证”等。听证制度要求行政机关对公民重大权益产生影响的决定以高度司法化的程序作出， 最集中体现了现代行政的公正、民主，而听证记录对行政决定的约束力是正式听证制度真正实现保护公民重大合法权益的前提条件。

　　其中贯穿于城市拆迁管理始终的听证程序，作为公众参与城市规划的根本形式;作为个人财产权与所谓公共利益的协调途径;作为对抗行政主导下的、或商业利益主导的城市规划的手段;作为行政许可机关作出正确的行政决定，从而增强行政许可决定的可接受性的基础;更是以程序性正义来保障实现公民的实体正义。

　　这里首先对本文所探讨的行政听证程序的范围进行限定。在拆迁听证制度中，根据拆迁行政管理的不同阶段，可以概括划分为五种类型：1、拆迁行政立法听证，包括制定部门规章、地方性行政法规、拆迁政策等过程中的听证;2、拆迁行政许可听证，即实施拆迁许可前的听证 ;3、拆迁行政处罚听证，即对违法拆迁行为实施行政处罚前的听证;4、拆迁行政裁决听证，即受理拆迁行政裁决申请前的听证 ;5、拆迁行政强制听证，即实施行政强制拆迁前的听证 。

　　由于拆迁行政立法听证归属与立法范畴，并与其他领域的立法并无大不同，应受《立法法》规制;而拆迁行政处罚听证与其他行政处罚等具体行政行为的各要件也均相同，属于《行政处罚法》的调整范围。基于法的一般性，上述两种涉及拆迁的听证并无因之于拆迁而具有特殊性，故本文对这两类的拆迁听证不做论述，而旨在针对《行政许可法》涉及的拆迁行政许可作出前的听证程序，以及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》确定的拆迁听证办法，即拆迁行政裁决听证与拆迁行政强制听证程序的优化。

　　对于这三类听证程序，结合当下中国诸多现实，笔者认为听证程序问题的症结所在主要表现以下三个方面，即听证程序在拆迁事案中的堕落：

　　(一)听证会流于形式。由于现行法律缺乏听证会记录对行政决定的约束力的规定，一些听证会听而不证，导致引入这项现代行政程序制度的初衷并没有很好得以实现，虚化了这项制度。具体来说，就是听证过程中当事人的意见不能得到有效表达(尤其是被拆迁方的意见)，陈述的意见房屋拆迁管理机关未能有效采纳，管理机关的整个操作过程都流于形式，听证结果与利害关系人的期望存在着较大差距，“听而不证”几成通病。

　　(二)听证会沦为法律咨询会、协调会、宣传会。由于听证程序的双方当事人甚至包括其他参与人对听证程序的性质不了解，听证会成为了被拆迁方的法律咨询会，或者是双方当事人协调合同条款的协调会，动员被拆迁人的宣传会。而实质问题并没有得到辩论解决，拆迁方的程序诟病并没有被发掘，这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。

　　(三)组织听证的行政机关没有相应的强制力，缺乏权威性;同时，相关规定的刚性太弱，又导致了自由裁量失据。这一切使听证会枉作为现代决策形式，却少有实效。

　　对于被颁发《拆迁许可证》的建设项目，意味着在接下来拆迁执行过程中，国家以强制力剥夺私有财产的可能。近代以来，在公民权利中， 生命权、自由权和财产权一起被称为公民的三大权利，财产权是实现生命权、自由权的物质基础。公民的住宅作为其最为重要的财产有着不可估量的作用。英有法谚：风可进，雨可进，国王的士兵不可进。各国宪法也都作出了相应的规定，甚至还规定了住宅权。但自现代，社会变迁，对于社会公共利益的考量日益占据主流，各国法律也都相应变化，大多规定因公共利益可以依据正当程序对私人财产权予以限制。

　　然而现实中，以公共利益为名侵犯公民合法的私有财产的价值或者因为评估失据，使得受偿不合理，从而损害公民财产利益的事件屡见不鲜;更有甚者，很多地区甚至以地方规章的形式冠冕堂皇的划定补偿最高额，导致公民无法享受原有居住条件 。公民的私有财产不受侵犯，当它基于公共利益进行让度时，可以视为社会契约的一种践行，但不能因其让度权利而反遭其损。然而，不得不指出的是，公共利益是一个群体的个人利益的集合，而公权本身就是个人的私权根据一定的契约，授予社会管理者的，在私权不获确立，权利义务契约并不明晰的情况下，谈论公共利益，其实并无合法性依据。而在法制社会，这一契约体现为宪法和民法。此外，在一个物权法刚刚通过的国家，私权的确立和主张，首先遏制的是公权武断之恶，其次才是所谓公权的不便。当下的境况，远非公共利益因为公权的处处受掣肘而无所作为，相反，却是强大的公权无所牵制，动辄侵害民利。宪政缺失之下，私权常受打压。

　　所以在拆迁中，应认识到法律法规关于征收的规定，与其理解为对征收权的授权，不如理解为对征收权的限制。限制的目的是为了防止政府滥用国家征收权和保护公民的私有财产权，而这种限制的要件之一就是“公共利益”，以及其他两个要件是“公正补偿”和“正当法律程序”。 如何完善拆迁中的听证拆迁，听证的范围、内容也应当围绕这三个要件进行设定。