行政确认无效判决的适用缺乏统一认识、可操作性差

　　曾有学者对行政确认无效判决的适用有这样的描述：“法官凭借自己对无效的理解，大胆地、经常地作出确认无效判决，缺乏一致性的法律适用状况…… 确认无效判决形式的实际适用前景依然堪忧 。” 在司法实践中，实际情况就是确认无效判决的数量微乎其微。结合《解释》第57条第2款的规定，适用确认无效判决的情形是：被诉具体行政行为依法不成立或者无效。而在审判实务中可能会产生两个问题：第一，法院易将该行为认定为具有可诉性的无效行政行为之外的一般违法行政行为;第二，对该行为的判决方式为确认违法判决.笔者以为，第一个问题实际上就是指法院将“无效行政行为”认定为一般违法行政行为，而采用撤销判决。第二个问题则是法院在认定具体行政行为无效时，缺乏统一的认定标准。对无效行政行为如何认定，是导致上述两个问题的关键。

　　在理论上，何为无效行政行为尚没有完全一致的意见,但是，国内外学说者都将无效行政行为视为一种比较严重的行政违法行为，与一般行政违法行为即可撤销行为相对。此观点在学术上称为无效行政行为的“重大且明显”说。然而，在行政审判实务中，究竟如何操作却取决于法官对具体行政行为的理解和把握，具有较强的主观性。

　　与此同时，人们对具体行政行为不成立的理解却使《解释》所规定的确认“行政行为依法不成立”有自相矛盾之嫌。在逻辑层面上，确认行政行为无效判决的对象毫无疑问是具体行政行为。然而，国内学者大多对“行政行为依法不成立”作出如此解释：“或者说不成立的行政行为就是无效行政行为，反之亦然;或者说不成立的行为不仅仅限于无效的行为，还包括不成熟的行为。”一般的行政法学原理也告诉我们：“依法不成立”是指不符合法律规定的行政行为的成立要件，从而行政行为客观上不存在的一种状况。既然行政行为不存在，法院的审理对象又是什么呢?法院又如何能够立案受理并进入审判程序呢?因此，确认行政行为不成立的确认无效判决其本身就存在着矛盾之处。