我国行政诉讼变更判决的重构设想

　　(一)价值取向

　　一种制度的设计总是与设计该制度的价值取向密切相关，价值取向指导制度设计。我国行政诉讼法提上修改日程后，对变更判决出现了两种改革主张，一是维持说，主张维持现有变更判决的适用范围，不做大的修改;二是扩大说，主张将变更判决适用范围扩大，重构司法权和行政权关系。两种意见本质分歧在于价值取向不同，笔者同意后一种主张，认为在行政行为多样化形势下，司法变更权宜扩大适用范围。

　　从本质上看，行政诉讼中的司法审查有限原则涵义是指司法机关不能审查全部行政行为，审查的广度和深度不得导致行政权瘫痪，只在有必要且有可能的情形下才进行司法审查。这是因为司法是昂贵的资源，只有在穷尽其他救济手段均无法有效救济权利的情形下才启用。变更判决是否扩大适用范围，问题实质是行政自由裁量权在多大程度上纳入司法审查范围。目前，司法权需要对自由裁量行政行为扩大审查广度和深度。具体而言，中国法治进程是典型的政府推进型，法治推进的过程中，行政权一直在扩大自己势力范围。虽然政府行为已从直接管理市场转变为宏观间接调控模式，但社会转型期繁重的行政事务和公众对规范市场机制地呼声，使得政府管理领域空前膨胀，行政管理领域的扩展必然带来争议上升。同时，必须注意到的是，与法治初期行政手段制裁性相比，当前行政手段呈现授益性的特征。行政给付、行政许可、行政合同等行政行为大量出现，对个体权益的影响日趋深入，由此产生的争议进入行政诉讼之后，司法审查原有深度“具体行政行为合法性”受到很大挑战，如果固守只审查合法性不审查适当性的原有体制，会使得较大部分争议无法得到最终解决，行政诉讼制度成为空洞不实际的“制度花瓶”。另外，从现有行政内救济手段看，行政复议制度的非中立性不能负担起对自由裁量权行为审查的重任，在现有救济渠道不完善的情况下，应当着手完善司法审查制度中的变更判决，扩大其适用范围，以适应日益增长的纠纷解决需要。但出于非对行政权苛责，尊重行政效率，充分利用立法对行政自由裁量权已有规制的考虑，只对行政争议中的法规裁量行为适用变更判决，不审查幅度裁量行为。

　　(二)具体制度设计

　　由于我国行政诉讼尚未类型化，如何确定变更判决的适用范围需要在案件类型中予以明确。笔者主张在行政处罚案件之外，增加四类案件对变更判决的适用。

　　1.行政裁决案件。行政裁决是指行政机关以第三者的身份对民事争议进行裁决、处理的行政行为，它与其他行政行为相比具有特殊性，是在原民事法律关系的基础上形成的行政法律关系。平等主体之间的民事纠纷本来就属于人民法院的管辖范围，法律授权行政机关解决这类纠纷的目的在于行政程序便捷、迅速，有利于及时化解矛盾，减轻法院负担，但这不意味着剥夺了人民法院处理这类纠纷的权力。其次，关于行政裁决的行政诉讼存在三方关系，即行政机关与双方当事人之间的双重行政法律关系以及原争议的双方当事人之间的民事关系，只要当事人一方起诉，既表明他不服行政裁决，又表明他与对方当事人尚存争议，而且这类争议常与当事人的生产、生活紧密相关，因而应提高效率，由法院直接予以变更，以避免矛盾的激发。第三，依《行政诉讼法》的规定，对这类案件目前人民法院只能采取撤销判决的形式，由这类案件的上述特点决定，撤销判决中同时还应判决行政机关重新作出一新的裁决，如果当事人对新的裁决仍然不服，就会造成重复诉讼，从诉讼经济的角度出发，由法院直接对当事人争议问题作出判决更能减少诉讼成本。

　　2.具体行政行为被人民法院撤销后，行政机关又以同一事实和理由作出与具体行政行为基本相同的行政行为的案件。具体行政行为被人民法院判决撤销后，根据《行政诉讼法》第55条规定，被告行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，但是实践中仍然存在这种无视法律规定、蔑视法院判决的情况。对这种情况的处理，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和圆行政诉讼法〉若干问题的解释》第54条第3款的规定：“行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第(二)项，第五十五条规定裁决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理。”也就是说，人民法院仍然只能判决撤销。这样一次复一次的撤销，并没有解决实质上的问题，相对人的合法权益得不到及时保护;人民法院判决的权威性也受到极大损害。假若作为被告的行政机关第二次作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，人民法院又该如何处理呢?因此对这类案件由人民法院直接予以变更为宜。

　　3、行政许可案件。行政许可案件一般涉及六类:一是不服许可决定;二是不服拒绝许可行为;三是不服拖延不予答复行为;四是不服变更许可行为;五是不服废止、收回、中止许可的行为;六是不服吊销、注销许可的行为。对上述六类许可案件,争议焦点不仅是行政许可是否作出，还有是否以恰当方式作出，法院目前能够适用的法定判决方式只有三种,即维持、撤销和履行判决。如果增加变更判决的适用范围，对于拒绝、收回、变更、中止、颁发等许可行为，法院可以在查清事实作出撤销判决的基础上，根据许可机关享有自由裁最权范围大小的情况，直接作出一项许可，将更加全面处理行政许可争议，以免产生当事人诉累。

　　4、行政合同案件。行政合同是指行政主体为完成特定行政管理目标，与有关各方经过协商，达成的有关行政法上权利义务的合意。行政合同争议多是情势变更，法院在审理行政合同案件时，可以适用增、减、消灭、给付等的变更判决。