设定破产清算组织制度的理由

　　(一)破产清算组具有浓厚的公权色彩，即行政色彩

　　主要体现在：(1)清算组组成员由法院从企业主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。(2)破产清算组发起是由同级人民政府发起的。破产清算组的人员无论是从破产企业主管部门 ，还是从政府各部门 ，所抽调的人员均是由政府出面召集的，法院很难做到自己召集。 通常都是由政府将清算组人员定下之后，再由法院向各有关部门发函，只是履行程序而已，从而造成了破产清算组形式上是由法院成立的，但实际上是由政府一手操作的。更有甚者某些地方由政府机关组成了“破产指导小组”， 对企业破产问题的具体处理行使指挥权和决定权。同时，破产清算组的成员与破产指导小组的各级官员的隶属关系，也决定了清算组要受破产指导小组领导，这也导致了破产分配顺序及其比例，乃至担保债 权人能否行使别除权，通常由政府机关决定。1998年4月1日《李国光同志在全国法院审理企业破产案件工作座谈会上的讲话》也曾指出：“地方政府是企业破产的决策者和组织实施者。”同时，企业破产还债申请的提出，一般也是由同级人民政府决定的。债务人或债权人主动申请破产的比例很少，有的地方甚至没有。主要原因：一是企业破产一般均是地方党委、政府对企业进行改制的一项举措，法院必须配合当地党委、政府的中心工作，为大局服务。二是企业破产清偿率低，债权人不愿浪费精力、财产、人力和时间;债务人若非主管部门、政府出面做工作，也不会主动申请破产。在破产程序的自始至终，起主导作用的，既不是当事人，也不是法院，而是各级人民政府。

　　(二)破产清算组的性质杂合，导致清算组功能弱化

　　破产清算组具有三大职能，一是行政职能。清算组的浓厚的公权色彩决定了清算组具有行政功能。国务院国发[1994]59号文件即《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中指出：“实施企业破产，涉及面广，政策性强，难度大。有关城市的人民政府要加强对这顶工作的组织领导，由一名政府负责人牵头，经贸委、计委、财政、银行、劳动、审计、税务、国有资产管理、土地、工会等部门和单位参加的工作机构，统一组织负责、协调、解决实施企业破产中遇到的问题，确保这项工作的顺利开展。”主要表现在：1、清算组成员源自于各行政部门及破产企业主管部门;2、在破产程序开始前，首先由政府出面实行“破并结合”，为破产企业指定一个兼并或收购主体，法院将它作为受理破产案件的前提。债权人或债务人提出破产申请后，政府若认为企业破产有危及稳定或职工难以安置之虞，则通过行政手段要求法院不得据此受理案件;3、一些地方由政府机关各级官员组成的“破产指导小组”，绕过法院，对破产具体处理行使指挥权和决定权。4、破产企业主管部门往往左右清算组的工作。

　　二是司法职能。清算组基于法律的规定由法院指定成立，确立了清算组具有司法功能;清算组除依照法律规定行使破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，清算组可以进行必要的民事活动。

　　三是企业职能。破产清算组的职能在一定程度上是企业职能的延续。企业被宣告破产后，企业的一些职能自然终止，如企业用工权，科室设置权，奖金、工资分配权等。一些职能则由清算组继任。如财务会计账目的清理等。审判实践中，由于清算组的行政行为、司法行为、企业行为交叉在一起，导致清算组的功能弱化。

　　(三)破产清算组的作用与职责不称

　　破产清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，清算组可以进行必要的民事活动，这是法律赋于破产清算组的职责。清算组的功能弱化，导致清算组的职、责不分。行政官员的意见要遵从，主管部门的意见也要遵从，遵从了，如果错了，则无人负责。如果清算组成员有违法乱纪行为，法律规定相当宽容。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见》第50条规定：“清算组成员一经指定，有关单位和有关人员不得借故推托或擅离职守。”第52条：“清算组对人民法院负责并且报告工作，接受人民法院监督。清算组有损害债权人利益的行为或其他违法行为，人民法院应当纠正，并可以解除不称职的清算组成员的职务，另行指定新的成员。”但在实践中，清算组各成员均来自各行政部门、事业单位，是由政府指定，法院实际上无权解除其职务。他们的责任心不是来自法定职责，而是要向有关行政领导的交差。因此，清算组听命于政府，也就理所当然了。那么法院为什么不能解除不称职清算组成员的职务呢?举一个很简单的例子，如果将劳动部门所派清算组人员解除，劳动部门将不会再派人参加，涉及有关职工身份鉴定、审核、劳动保险等工作清算组将无法开展。另外，清算组成员是从各有关部门抽调的，组织涣散;各成员缺乏法律知识，也不能很好地履行破产清算的各项职责。

　　说这么多，那么现行的破产法是不是就一无是处了?清算组的组成是否也是一无是处了?也不是。指出其缺点并不否定其优点，尤其在企业改制过程中，破产清算发挥了很重要的作用。不能不指出的是，每一个破产案件的审结，都渗透着审判人员及政府改制人员的汗水，在合法的前提下，在维护大局的前提下，在维护稳定的前提下，实事求是地解决破产过程中的各种矛盾和纠纷。正是这种实事求是的精神，才使得各类破产案件得以顺利终结。但玉不掩瑕，笔者正是从破产清算组存在的憋端出发，以节约成本、提高效率、维护债权人合法权益的宗旨出发，设定以下清算制度。