行政诉讼法修正案草案二次审议新亮点

　　8月25日 行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。该草案首次提出，“民告官”案件，行政机关“一把手”应出庭应诉。CFP

　　刚刚结束的十二届全国人大常委会第十次会议对行政诉讼法修正案草案进行了二次审议。从一次审议到二次审议，行政诉讼法的修改始终广受关注，这不仅是因为这是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次进行大修，而且意味着法律界呼吁多年的行政诉讼法大修终于进入实质阶段。

　　行政诉讼法是一部典型的“民告官”的法律，承载了无数老百姓的期望，具有维护行政相对人合法权益和督促行政机关依法行政的正能量作用，对于打造“法治政府”具有不可替代的重要作用。不过，这部法律实施24年来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，立案数量偏少，且原告胜诉不到一成，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。因此，亟须通过修改行政诉讼法，进一步激发行政诉讼的正能量。此次审议的草案二审稿有不少亮点，恰恰是对社会公众呼声的积极回应。

　　亮点一：被诉行政机关负责人出庭应诉有望入法

　　“民告官却见官难”是行政诉讼一直存在的突出问题。本次行政诉讼法大修，法律界呼吁多年的行政首长出庭应诉终于有望入法，成为刚性的法律规定。

　　1989年4月3日，时任浙江省苍南县县长的黄德余代表县政府亲自出庭应诉一起“农民告县长”案，被公认为行政诉讼法颁布前夜全国首例行政首长出庭应诉行为。全国各地多有行政首长出庭应诉事件发生，每次行政首长出庭应诉几乎都会引来媒体的关注。从1998年起，全国各地陆续出台了关于行政首长出庭应诉的规定。行政首长出庭应诉的地方“创举”，逐渐被国务院和最高人民法院认可。2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中首次提倡行政机关首长积极出庭应诉;2007年，《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》出台，对行政首长出庭应诉进行了辩证规定。

　　但是，由于现行行政诉讼法并没有刚性规定行政首长必须出庭应诉，使得行政首长出庭应诉大多“看起来很美”，多地行政首长出庭应诉成了“昙花一现”。行政首长委托工作人员、律师等代理出庭成为普遍做法。即便出庭，行政首长也往往“出庭不出声”，存在“走过场”“到庭一游”的现象。目前“民告官”案件中被告席上多为行政首长的“替身”，而这些替身却不能代替行政首长“拍板”，甚至连实质性表态的权力都没有，几乎都要回去向领导请示汇报。

　　行政机关主要负责人出庭应诉应当是一条刚性的法律原则。行政机关主要负责人特别是行政首长必须从依法行政的高度切实转变观念，树立出庭就是责任、应诉就是公务的法治观念。实际上，行政首长在法庭上直面行政相对人，可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更有效地提高依法行政水平。更为重要的是，行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。从某种意义上讲，每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法制教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。行政首长一次出庭的效果往往超过听十次普法讲座的效果。

　　建议将行政机关负责人出庭应诉尽快入法，同时，对于必须由行政机关负责人出庭应诉的，无正当理由不亲自出庭应诉者应当予以问责直至追究法律责任。此外，建议把“一把手”出庭应诉的有关情况纳入两会政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，将“一把手”出庭率作为检验依法行政水平的重要指标，要求政府在向人大述职时予以叙明。

　　但愿入法后的行政首长出庭应诉制度，能够真正倒逼出法治政府的新气象。

　　亮点二：可诉条件取消具体行政行为限制

　　行政诉讼法修正案草案将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼，修改为“行政行为”。现行行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将“具体行政行为”修改为 “行政行为”。

　　二次审议稿将“具体行政行为”修改为了“行政行为”，尽管此次修改并没有对社会各界普遍关心的行政诉讼受案范围作大的调整，但将“具体行政行为”改为“行政行为”在客观上创造了条件为适当扩大行政诉讼受案范围清除法律障碍。

　　扩大行政诉讼受案范围势在必行，重点是要将“红头文件”纳入司法审查。实践证明，很多侵犯老百姓合法权益的行为是冠冕堂皇打着“红头文件” 旗号的，“红头文件”也可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式。根据现行行政诉讼法规定，行政诉讼只能针对具体行政行为，对于政府发布的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，被视为抽象行政行为，是不可以起诉的。而实践中，政府部门的红头文件侵犯公民权益的事情时有发生。一旦“红头文件”接受司法审查，那么依法行政的口号将有望真正落实到“红头文件”的层面，打着“红头文件”侵权的乱象将从根本上得到遏制。

　　亮点三：适当扩大行政诉讼案件调解范围

　　行政诉讼法修正案草案二次审议稿适当扩大了行政诉讼案件调解范围。草案一审稿规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。”上一次审议时，有些常委委员、全国人大代表、地方和法院提出，为有效化解行政争议，修正案草案规定的调解范围可以适当扩大。全国人大法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”

　　这意味着草案将现行“绝对不适用调解”改变为“相对不适用调解”，为适用调解打开了法律的口子，适当扩大了行政诉讼案件的调解范围。

　　建议不妨进一步明确行政诉讼可以适用调解，激活调解在行政诉讼中的正能量。行政诉讼不适用调解的法律规定是制约行政诉讼制度发展的主要法律瓶颈。实际上，行政机关作出的具体行政行为，存在着广泛的自由裁量余地，完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议，往往要比诉讼更易于为双方接受，达到案结事了的最佳效果。实际上，尽管行政案件不适用调解，但在行政审判实践中适用调解结案已经成了不成文的惯例，成为规避行政诉讼法的通行做法。法官往往通过反复调解动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，换取原告“自愿”撤诉的结果，这就是近年来行政案件非正常撤诉率居高不下的重要原因。这样做的一个重要问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解往往显得过于随意，并有转化为法官准司法权力之嫌。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，影响法律的严肃性，不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位，使其成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要形式。

　　总体上讲，二审稿在诸多方面回应了多年来法律界和法学界的修法呼声，吸纳了一些专家学者的立法建议，不过依然存在思想不够解放、修改力度不够大等缺憾，期待在广泛征求各界意见的基础上进一步完善法律草案。

　　姗姗来迟的行政诉讼法大修，能否补齐行政诉讼的法律短板，能否真正激活“民告官”的正能量，能否真正让广大老百姓满意，我们不妨拭目以待。

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