城市房屋拆迁中程序正当性分析

　　近年来随着城市在区域经济发展中的核心地位的不断增强，城市建设在规模、力度、速度上不断增强扩张，拆迁的规模也随之急剧膨胀，拆迁所导致的政府、拆迁人、被拆迁人间的利益冲突日益激烈，所引发的社会问题和矛盾受到社会各界的广泛关注。利益冲突最有效的解决方式是为其建章立制，因此，还需要特别法律程序的规制。程序是法治的核心，作为一种制度性的监控机制，程序的实质是要求主体权力的运用与程序预定的阶段、步骤、方式保持同步、协调与对应，以对公共权力行为的合理性和效率性进行有效的监控。而在拆迁制度完善中，规范拆迁程序就有了特别的意义。

　　一、城市房屋拆迁法律关系的性质分析

　　法律关系是法律所确认和调整的社会生活关系，是法律关系的主体或法律人格之间基于一定的法律事实而形成的法律上的权利义务关系。房屋拆迁法律关系是规范城市房屋拆迁的基本制度，对于拆迁法律关系性质的认识决定了相关程序制度的设计。城市房屋拆迁关系的性质学界从不同的角度给出了各自的解释：有从拆迁的用途上将拆迁分为公益和商业拆迁，拆迁行为同时具有行政与民事双重性质[1];有将拆迁作为纯粹民事行为研究[2]，也有将拆迁作为行政行为研究的[3];我国《物权法》将拆迁归入行政征收的范畴。对于城市拆迁性质理解不同，其所适用的程序也各异。本文的观点是将其作为行政行为，主要是基于以下分析：

　　根据相关法律规定，拆迁是政府基于公共利益的需要收回土地使用权的行为，这一过程涉及的当事人为：政府与土地使用人(被拆迁人)。两者之间的关系是土地使用关系，根据“房地一致”原则，政府在收回被拆迁人的土地使用权时，必须将土地上的房屋所有权一同收回，并给予补偿，政府收回土地使用权与今后谁获得这块土地使用权没有直接关系。因此，在城市房屋拆迁中，拆迁人并不直接参与拆迁，诚如《城市房屋拆迁条例》中所规定的，拆迁人对被拆迁人进行补偿并直接拆迁房屋，那应该是另一种法律关系即政府与拆迁人的土地使用权出让关系。政府将收回的土地使用权再出让给拆迁人，同样根据“房地一致”原则，拆迁人获得了土地使用权及其上的房屋所有权，拆迁人拆除房屋可以看作是对自己房屋的处分行为。如果循着这一思路去考查现有的房屋拆迁，可以发现其中存在的问题。

　　《城市房屋拆迁条例》中规定的拆迁程序是：拆迁人先是提出申请，必须附五证;然后由房屋拆迁主管部门审查，报县级以上地方人民政府批准;再由房屋拆迁主管部门核发许可证后向被拆迁人发布拆迁公告;在公告规定的期限内由拆迁人和被拆迁人就补偿签订协议;完成以上程序后才能实施拆迁。[4]从中可以发现的悖论是：首先政府在没有收回土地使用权及房屋所有权的情况下就转移土地使用权，拆迁人在没有获得土地使用权的情况下，国家就授权拆迁人去处分另一个合法权利人的财产，这不仅于民法的基本所有权制度相违背，同时也与宪法保护私人财产的规定冲突;其次，本应由政府与被拆迁人签订有关的补偿安置协议，而法律将这一权利义务直接赋予了拆迁人，在行政拆迁中拆迁人不具有这一主体资格;最后，因为拆迁的行政主导性，在整个过程中被拆迁人始终处于被动状态，本应体现的拆迁权对房屋所有权尊重的利益博弈过程，也因为程序的不规范而不复存在。

　　正是对房屋拆迁性质的误解，导致了政府法律关系的错位和程序的不规范，助长了拆迁的随意性和土地增值利益分配冲突的极端化。因此，应当循着城市房屋拆迁程序的正当性规范拆迁行为，用程序去规范拆迁中各方地位的不平等和在利益分配博弈中被拆迁人的利益损失。

　　二、“拆迁许可权”行使程序正当性分析

　　(一)“公共利益”认定的程序正当性

　　对于公民个人而言，房屋不仅是其最重要的财产，也是其安身立命之所在，是人格尊严的重要载体，所谓“无恒产便无恒心”。宪法规定了保护公民的私有财产权，但没有规定对公民财产权的保护途径。房屋拆迁际上是行政权与公民财产权的冲突。“从拆迁权与房屋产权的对等性，或者从效力方面讲，拆迁权应该在房屋产权之后，而不应该是我们目前设定的拆迁权效力大于房屋产权，这是国家整个产权保护体系完善与否和公平与否的一个重要体现”。[5]因此，对于对公民财产权的限制必须在法律的规定下，以公共利益为基础。凡是确立了公用征收制度的国家，宪法及民法都无一例外将公共需要明确为征收的目的。

　　如德国的《建设法典》等。“政府征地行为之限于公共项目之需，且是否属于公益性征地的标准为：是否以营利为目的。”[6]对于公共利益，我国学界使用了不同概念，有公共使用、公共目的、公共福祉等，对公共利益不仅有不同使用，更存在对公共利益的误解：一方面以城市开发和长远发展将公共利益与商业利益混同，模糊了两者的界限;另一方面，将部分拆迁户的利益当作“社会发展的成本”和必要的牺牲，从而使拆迁具有了正当性。

　　社会公共利益是人们在日常生活中所体会到的、不专属于任何具体的个人但每个人都享有的、不可缺少的利益形态。《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”换句话说第3条可以看作是我国拆迁中公共利益的实际判断标准。实际上公共利益在各国都是一个很难具体规定的概念，但它又是现代社会首先维护的利益，因此，公正的实现公共利益必须经由正当程序的判断，使正当利益制度化。法国将征收的程序分为行政程序和司法程序，行政程序解决征收的正当性，司法程序解决补偿的正当性。在美国，政府的征收适用并受制于联邦行政程序法典关于正当程序的法律规定。例如美国世贸中心大楼征地案就是界定公共利益的典型案例。

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