行政诉讼级别管辖制度的综述

　　一般说来，行政诉讼制度包括两个主要的方面：一是哪些行政法律争议可以纳入到行政诉讼之中，由法院行使司法管辖之权力;二是在默认行政法律争议可以纳入法院的前提下，探讨“同种类法院之间受理第一审行政案件的分工和权限”。另外，在很多大陆法系国家，行政案件在被确定第一审管辖法院之前，还前置一个如何划分普通法院和行政法院管辖的问题，这在比较法上也常被称为 “管辖”问题。这实际是一个民事审判权与司法审查权界限的界定问题，多存在于具有行政法院设置的国家或者地区之中。[①]本文所讨论的行政诉讼管辖制度并非广义上的，仅在行政案件的第一审法院究竟为谁的意义上展开的。因此，本文的讨论是有关行政诉讼级别管辖制度之狭义上的讨论。

　　一、级别管辖

　　(一)德国：以诉讼标的作为级别管辖之依据[②]

　　德国法上的级别管辖称为“事务管辖”(sachliche Zuständigkeit)，是指将程度分配到同一种审判机关内部的相应法院;[③]对行政法院而言，也就是：初等行政法院——高等行政法院——联邦行政法院之间的分配。初等行政法院与高等行政法院是州法院，由州根据法律设立和撤销，联邦行政法院是联邦行使一般管辖权的最高法院，也是行政案件的终审法院，根据《联邦宪法法院判例集》的记述，其原则上是上诉法院。[④]德国行政法院法确定级别管辖的依据是“诉讼标的”。

　　1.基本规则(Grundregel)：初等行政法院作为一审管辖法院

　　德国行政法院法第45条是其基本的级别管辖规则，其规定为：只要法律未作其它不同的规定，初等行政法院(VG)总是具有第一审管辖权。初等行政法院只是初审管辖法院，其受理一切法律问题和事实问题，无论这些法律问题和事实问题可能有多大的困难，具有何等的重要性。[⑤]根据德国公法学者的观点，初等行政法院拥有第一审管辖权的实质依据并非源于“诉讼标的”。对于行政法院法第46条至50条明文列举的事务管辖规定，当然排除初等行政法院的一审管辖权。但基于德国基本法第101条第1款第2句的规定(不得禁止任何人受其法定法官之审理)，即使法律对第一审管辖作明文的例外规定，但仍被法院作限制性解释。

　　2.高等/高级行政法院(VGH/OVG)行使第一审管辖权

　　行政法院法第46条设定高等行政法院为“上诉审级”(Rechtsmittelinstanz),审理对初级法院判决不服的普通上诉、抗告以及第145条所指称之法律审的上诉——如果普通上诉按照行政法院法第131条受到了限制。

　　高等行政法院的管辖权包括两个方面：(1)根据行政法院法第47条，高等行政法院的第一审管辖权总是针对规范审查程序。所谓规范审查程序，是指由法院对有关法律规范进行的审查，其既可以是抽象的(abstrakt)，也可是具体的(konkret)，规范审查既可直接受到审查，也可附带被审查。规范审查的事务管辖权总是在高等/高级行政法院手中。另外，规范审查的也较为简单，不会出现地域管辖上的界定问题，因为诉讼标的永远是低于法律的州法律，并且在每一个联邦州，只有一个有管辖权的法院。

　　(2)德国行政法院法第48条，为高等行政法院行使第一审管辖权 (erstinstantliche Zuständigkeit)作出了专门性的规定，使其在第一审管辖领域内得到了强烈的扩展。根据该条规定，对于涉及核能设施、发电站、架空电线、以发电站垃圾处理法为基础的计划确定决议、机场、铁路、有轨电车以及联邦长途公路的争议，均由高等行政法院行使第一审管辖权。1993年以来，立法者还对高等行政法院一审管辖之确定范围的行政法院法第48条给予了不断的解释与扩展，高等行政法院也可以审理取代计划确认的审批，以及一个计划所必要的各种审批与许可，即使它们涉及一些与计划具有空间或经营关系的次要设施;还有权管辖涉及补充的保护性预防措施的争议;以及由各州法律所规定的，涉及上诉情形中的财产安置的争议。

　　作出这样的制度安排，德国学者认为是出于两方面的考虑：一是服务于缩短程序周期的目的，因为它们基于计划确认程序和具有类似结构的行政程序，这些程序使得一个额外的事务审级，变得可有可无。二是减轻法院负担，但减负效果几乎没有实现因为这时的负担只不过是由从前具有管辖权的初级法院转嫁给了高级法院而已。

　　3.联邦行政法院(BVerwG)的级别管辖范围

　　根据德国行政法院法第49条的规定，联邦行政法院是主要作为上诉审法院(Rechtsmittelinstanz)而存在。联邦行政法院主要审理对高等行政法院判决不服的法律审上诉(第 132条)，或者根据134条与135条，对初等行政法院判决不服的法律审上诉(越级的法律审上诉，以及普通上诉途径被排除时的法律审上诉)。

　　根据行政法院法第50条的规定以及学者的总结，联邦行政法院的事务管辖权范围是：(1)联邦与州之间、州与州之间发生的非宪法性的公法争议;比如关于受保护的建筑物的拆除费用的争议，关于联邦州界划分或者界河上的消防措施的争议。(2)针对联邦内政部长按照结社法第3条第2款第2项宣布的结社禁令、按结社法第8条第2款第1项作出的处置而提起的诉讼。(3)控告关于德意志联邦共和国外交机构和领事代理机构管理权范围之内的联邦政府的事项。(4)控告关于其法律运作属于联邦情报局管辖权范围内的联邦政府的事项。(5)确认联邦监察局关于保险、建设贷款系统的决定无效之诉，以及关于反对联邦监察局的不作为之强制之诉。(6)关于确认联邦政府或者任何权限的联邦主管机构发布的命令和指标无效之诉。[⑥](7)针对联邦，因其雇佣法律方面的先例作为联邦新闻的业务范围的依据而提起的诉讼。[⑦]

　　(二)法国：以诉讼标的确定审级管辖

　　1.最高行政法院之审级管辖权限[⑧]

　　法国最高行政法院具有初审管辖权、上诉审管辖权与复核审管辖权。1953年9月30日的行政审判组织条例制定前，最高行政法院拥有行政诉讼的一般管辖权限，法律未规定由其它法院受理的行政诉讼，初审管辖权都属于最高行政法院。1953年的改革以后，最高行政法院成为特定管辖权的法院，其初审管辖权以法律明文规定为限。最高行政法院一般只对特别重大或情况特殊的行政案件行使一审管辖权，其既作为案件的初审法院，也是其终审法院。

　　(1)最高行政法院行使初审管辖权的行政案件有：A.撤销总统和部长会议的命令的诉讼，包括普通性的条例和具体性的处理。B.总统任命的高级公务员个人地位有关的诉讼;C.撤销部长制定的行政条例的诉讼。但由该条例所产生的损害赔偿之诉的初审管辖权，属于行政法庭;D.撤销部长必须咨询最高行政法院所采取的具体行政决定的诉讼，例如撤销承认某个团体为公益法人的诉讼。E.欧洲议会和大区议会的选举的诉讼。F.不在行政法院土地管辖权范围内的事项，例如法国行政机关在外国或公海上所作出的决定，或所引起的赔偿。G.超过一个行政法庭管辖范围的事项，例如撤销职业团体全国委员会作出的决定。

　　(2)最高行政法院之上诉审管辖权

　　最高行政法院的主要行政审判业务是受理地方行政法庭、行政争议庭与捕获法庭等的上诉案件。1987年的法律创设了上诉行政法院后，部分行政法庭的上诉案件则转由上诉行政法院管辖。

　　(3)最高行政法院之复核审管辖权

　　最高行政法院的复核审管辖权来源于法国公法上的一般法律原则，而非法的规定。复核审适用于全部不以最高行政法院为上诉审的行政案件。在这类行政案件以由其它行政法院作出终审判决，但当事人认为其法律适用存有错误时，可请求最高行政法院就其案件的法律使用问题进行复核。最高行政法院对适法错误的案件，裁定撤销原判，发回原审法院或同级法院重审。

　　2.上诉行政法院之审级管辖权限

　　法国上诉行政法院是依照1987年《行政诉讼改革法》(loi portant reforme du contentieux administratif)而创设。1987年以前，法国并无上诉行政法院，所有案件均由最高行政法院为上诉审。这使得最高行政法院负担过重的上诉审案件，造成积案太多、结案时间过长，至1987年10月份，最高行政法院积压的案件已达25,000件。为此，不得不在基层行政法院与最高行政法院之间再建构起上诉行政法院。

　　上诉行政法院分设再全国各地区，全国共设5个上诉行政法院，分设在巴黎、里昂、波尔多、斯特拉斯堡、南特等大城市中。根据这部法律第1条的规定，上诉行政法院受理地方行政法庭的上诉案件，但仍有部分地方行政法庭的上诉案件由最高行政法院管辖。对于专门行政法院的上诉案件，只有法律明文规定由上诉行政法院受理时，上诉行政法院才有上诉审管辖之权力。

　　《行政诉讼改革法》还明示排除了不由上诉行政法院管辖的三类案件：(1)关于解释及审查行政决定的意义及合法性的上诉案件;(2)关于行政条例的越权之诉的上诉案件;(3)关于市议会和省议会选举诉讼的上诉案件。此三类案件由于其审查的时效性、诉讼标的的重要性等原因，而保留给最高行政法院管辖。

　　3.行政法庭之审级管辖权限

　　根据法律规定，行政法庭为行政诉讼的一般管辖权法院。一切行政诉讼案件，法律未作规定由其它法院受理时，概由行政法庭为初审法院。1982年以后，中央政府对地方自治行政的监督，也通过行政法庭进行。

　　4.行政争议庭之审级管辖权限

　　行政争议庭是法国行政法院系统中的基层法院，设立在法国海外没有建省之领地。行政争议庭对其管辖区域内的地方行政案件享有一般初审管辖之权限;对于其管辖区域内的国家行政案件，只享有特定管辖权限。此类行政案件有：(1)国家行政机关与其供应商或承包人之间的行政合同争议案件;(2)有关公共工程的损害赔偿案件;(3)公产特许利用案件;(4)道路保护违警案件等。除此之外的行政案件，则由最高行政法院初审管辖。

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