论死刑核准权的收回与死刑复核程序的完善

　　死刑是剥夺犯罪分子生命的最严厉的刑罚方法。法律规定，“死刑由最高人民法院核准”。死刑核准权是最高人民法院的重要职权。为了配合“严打”斗争，1983年通过修改人民法院组织法，将部分死刑案件的核准权由最高人民法院授权各高级人民法院行使。近几年来，死刑核准权是否要收回，如何收回，现行的死刑复核程序如何完善，从程序上确保死刑案件的质量，引起法学界、法律界和司法界人士的普遍关注，成为刑事法律和刑事司法领域研究的热点问题。笔者拟就上述问题，从司法实践的角度，谈谈自己的粗浅看法。

　　一、“少杀、慎杀”是严格限制死刑适用的重要刑事政策

　　根据中国国情，我们党和国家对待死刑的政策历来是不废除死刑，但坚持少杀、慎杀，防止错杀。早在建国前后，毛泽东同志就对死刑的存废和死刑的适用作了一系列重要论述，指出“杀人要少，但是绝不废除死刑。”(注：毛泽东. 毛泽东选集第5卷[M]. 北京：人民出版社，1991. 459. 40. 1284. 1271. )强调：“凡介于可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误”。(注：毛泽东. 毛泽东选集第5卷[M]. 北京：人民出版社，1991. 459. 40. 1284. 1271. ) 对“反动分子必须镇压，但是必须严禁乱杀，杀人愈少愈好。”(注：毛泽东. 毛泽东选集第5卷[M]. 北京：人民出版社，1991. 459. 40. 1284. 1271. ) 并针对当时土地改革运动中一些主张多杀的意见，重申：“必须坚持少杀，严禁乱杀。主张多杀乱杀的意见是完全错误的，它只会使我党丧失同情，脱离群众，陷于孤立。”(注：毛泽东. 毛泽东选集第5卷[M]. 北京：人民出版社，1991. 459. 40. 1284. 1271. )

　　为了坚持少杀，建国初期，在毛泽东同志的倡导下，还建立了死刑缓期二年执行的制度。1951年5月镇反高潮时期，毛泽东同志提出：“对于没有血债、民愤不大和虽然严重地损害国家利益但尚未达到最严重的程度，而又罪该处死者，应当判处死刑、缓期二年执行，强迫劳动、以观后效。”(注：周道鸾. 新中国司法解释工作的回顾与完善司法解释工作的思考(代序)[A]. 最高人民法院研究室编、周道鸾. 中华人民共和国最高人民法院司法解释全集[Z]. 北京：人民法院出版社，1994. 4. )同年5月22日，北京市军事管制委员会军法处判处了一批反革命罪犯，其中有47名被判处死刑，缓期二年执行。这是死缓政策的第一次适用。后来，死缓政策不仅适用于反革命案件，也适用于普通刑事案件，并可予以减刑，从而在世界上首创了独一无二的死缓制度，延续至今。

　　应当强调指出的是，毛泽东同志上述“少杀、慎杀”的思想和死缓政策的提出，是在建国前夕(1948年)和建国后不久，全国开展土改、镇反、“三反”、“五反”等大规模的群众运动的形势下提出来的，其目的是为了及时镇压反革命残余势力，维护社会稳定，支持群众的正义斗争，保障各项社会改革运动的顺利进行，以巩固新生的人民政权。建国50多年来，它是指导我国适用死刑的重要刑事政策。1979年制定的第一部刑法和刑事诉讼法从实体到程序都较好地体现了这一政策，1996年、 1997年相继修改的刑事诉讼法和刑法在许多方面也体现了这一政策。例如，严格了适用死刑的对象和标准，规定“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子”;提高了对盗窃、故意伤害、抢劫、强奸等罪的死刑适用标准;从犯罪主体上加以限制，规定“犯罪的时候不满18周岁的人和审判的时候怀孕的妇女，不适用死刑”; 保留了死缓制度，规定“对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行者，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行”;提高了审判管辖级别，规定死刑案件由中级人民法院管辖;实行强制辩护，规定“被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护”;并规定，“中级人民法院判处死刑的第一审案件，被告人不上诉的，应当由高级人民法院复核后，报请最高人民法院核准”，这实际上是一种强制上诉;刑事诉讼法还设专章(第三编第四章)规定了死刑复核程序，并规定了死刑的执行程序。

　　二、死刑复核程序是严格控制死刑适用的特别程序

　　死刑复核程序，就是对死刑(包括死刑缓期二年执行)的判决和裁定进行审查核准的程序，是刑事诉讼上的一种特殊制度。依照《刑事诉讼法》、《刑法》的规定，除了最高人民法院判决的死刑案件以外，判处死刑立即执行的案件都必须报请最高人民法院审查核准;判处死刑缓期二年执行的案件都必须报请高级人民法院核准。我国实行的虽然是两审终审制，但对判处死刑的判决，并不在两审终审后发生法律效力，必须经过复核程序核准以后，才能生效;核准死刑立即执行的判决，还应当由核准死刑的最高人民法院院长签发执行死刑的命令，才能执行。死刑核准权是这一程序的核心内容。死刑复核程序的任务，是对报请复核的死刑判决和裁定在认定事实或者适用法律上是否正确进行全面审查，并根据不同情况作出处理决定，以保证正确地适用死刑，有效地防止错杀。严格执行死刑复核程序，是司法机关确保死刑案件的质量，把死刑案件办成“铁案”在程序上的重要保证，具有十分重要的意义。

　　三、将部分死刑案件的核准权下放的历史沿革

　　1979年制定的刑事诉讼法和刑法分别规定：“死刑由最高人民法院核准”;“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准。”1979年刑法、刑事诉讼法颁布施行后，全国人大常委会根据社会治安形势，对死刑核准权曾作过三次补充修改。

　　第一次：由于当时(特别是1979年)社会治安不好，全国大中城市中杀人、强奸、抢劫、放火和其他严重危害社会治安的重大恶性案件不断上升，应当判处死刑的案件增加。1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议作出决定，“在1980年内，对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准”。(注：参见1980年3月6日《全国人大常委会(80)人大常会字第10号通知》[A]. 司法工作手册第1辑[Z]. 北京：人民法院出版社，1981. 471-472. )

　　第二次：鉴于当时社会治安状况仍未好转，1981年6月10日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议又作出了《关于死刑核准问题的决定》，延长了死刑核准权下放的期限，扩大了死刑案件核准权下放的时间和范围，规定：在1981年至1983年内，对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行，应当判处死刑的，都不必报最高人民法院核准。对反革命犯和贪污犯等判处死刑的，仍然按照刑事诉讼法关于死刑复核程序的规定，由最高人民法院核准。(注：中华人民共和国法规汇编(1981年1月—12月)[Z]. 北京：法律出版社，1986. 50. )

　　第三次：部分死刑案件的核准权经1980年、1981年两次下放后，社会治安形势依然严峻，为了维护社会治安，保障社会主义建设事业的顺利进行，中央决定在全国范围内开展严厉打击严重刑事犯罪的斗争。1983年9月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。为了配合“严打”斗争，这次会议还在通过的《关于修改(中华人民共和国人民法院组织法)的决定》中，对死刑复核问题作了修改，将该法第十三条“死刑案件由最高人民法院判决或者核准。死刑案件的复核程序按照中华人民共和国刑事诉讼法第三编第四章的规定办理”，修改为“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”(注：中华人民共和国法规汇编(1983年1月—12月)[Z]. 北京：法律出版社，1983. 3. )据此，最高人民法院于1983年9月7日发出了《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》(注：最高人民法院研究室. 中华人民共和国最高人民法院司法解释全集[Z]. 北京：人民法院出版社，1994. 819. )，规定：为了及时严惩严重危害公共安全和社会治安的罪大恶极的刑事犯罪分子，除由本院判决的死刑案件外，各地对反革命案件和贪污等严重经济犯罪案件(包括受贿案件、走私案件、投机倒把案件、贩毒案件、盗运珍贵文物出口案件)判处死刑的，仍应由高级人民法院复核同意后，报本院核准;对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，本院依法授权由各省、自治区、直辖市的高级人民法院和解放军军事法院行使。因此，从 1983年9月7日起，各高级人民法院和解放军军事法院对上述严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件也有了核准权。

　　上世纪80年代末至90年代，国内外毒品犯罪分子利用我国对外开放，乘机大肆进行走私、贩卖、运输、制造毒品和非法种植毒品原植物，使我国一度禁绝的毒品犯罪重新抬头，并呈不断增加和蔓延之势，包括云南在内的一些地方已经达到相当严重的程度。日益严重的毒品犯罪活动已经成为我国社会的一大公害，严重危害社会治安秩序。为了及时严惩毒品犯罪比较严重地区的犯罪活动，1991年6月6日、1993年8月18日、1996年3月19日和1997年6月23日，最高人民法院先后发出通知，除高级人民法院第一审判决的和涉外、涉港澳、涉台的毒品犯罪死刑案件以外，毒品犯罪死刑案件的核准权，依法授权由云南省、广东省、广西壮族自治区、四川省、甘肃省、贵州省高级人民法院行使。(注：最高人民法院研究室. 中华人民共和国最高人民法院司法解释全集[Z]. 北京：人民法院出版社，1994. 157. 159;最高人民法院研究室. 中华人民共和国最高人民法院司法解释全集(第二卷)[Z]. 北京：人民法院出版社，1997. 157. 158. 159;最高人民法院研究室. 中华人民共和国最高人民法院司法解释全集(第三卷)[Z]. 北京：人民法院出版社，2002. 1467. )

　　1996年和1997年，第八届全国人民代表大会第四次和第五次会议分别通过修改的刑事诉讼法和刑法仍规定，死刑除依法由最高人民法院判决的外，都应当报请最高人民法院核准。但是，“由于人民法院组织法对上述规定(指最高人民法院“授权”的规定——笔者注)目前尚未修改，因此，死刑核准权仍然依法由最高人民法院和由最高人民法院授权的省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使”。(注：胡康生、李福成. 中华人民共和国刑法释义[M]. 北京：法律出版社，1997. 54-55. )为此，最高人民法院征得全国人大常委会的同意后，于1997年9月26日再次发出了《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，将部分死刑案件的核准权继续授权由各高级人民法院和解放军军事法院行使，并调整和进一步明确了今后最高人民法院授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准死刑案件的范围。规定自1997年10月1日修订的刑法实施之日起，除最高人民法院判处的死刑案件以外，各地对刑法分则第一章危害国家安全罪、第三章破坏社会主义市场经济秩序罪、第八章贪污贿赂罪判处死刑的案件，高级人民法院、解放军军事法院二审或者复核同意后，仍应报最高人民法院核准。对刑法分则第二章危害公共安全罪，第四章，第五章侵犯财产罪，第六章妨害社会管理秩序罪(毒品犯罪除外)，第七章危害国防利益罪，第十章军人违反职责罪规定的犯罪，判处死刑的案件(本院判决的和涉外的除外)，本院依据《中华人民共和国人民法院组织法》第十三条的规定，仍授权由各省、自治区、直辖市高级人民法院、解放军军事法院行使。对于毒品犯罪死刑案件，除已获得授权的高级人民法院可以行使部分死刑案件核准权外，其他高级人民法院和解放军军事法院在二审或者复核同意后，仍应报本院核准。(注：最高人民法院研究室. 中华人民共和国最高人民法院司法解释全集(第三卷)[M]. 北京：人民法院出版社，2003. 1467-1468. )

　　1996年和1997年修改刑事诉讼法和刑法时，围绕应否将死刑核准权收回最高人民法院统一行使问题，展开了激烈的争论。一种意见主张取消授权的规定，死刑核准权应收回由最高人民法院统一行使。(注：陈光中、严端. 中华人民共和国刑事诉讼法建议稿与论证[M]. 北京：中国方正出版社，1995. 58. 334-335. )并建议最高人民法院按照全国各大行政区设立死刑复核庭，审理死刑复核案件。另一种意见原则上赞同死刑应当由最高人民法院核准，这一原则不能改变;但在当前一些地方社会治安不好的情况下，将部分死刑案件的核准权收回，不利于及时有力地打击各种严重刑事犯罪，不利于保障社会稳定;从最高人民法院现有的审判力量来看，将死刑核准权收回，也是难以承受的。因此，死刑复核权收回的时机还不成熟。(注：周道鸾. 刑法刑事诉讼法的修改与司法解释的完善[Z]. 北京：人民法院出版社，1996. )

　　争论的结果是：刑事诉讼法、刑法有关核准死刑的条文均未作修改;同时人民法院组织法有关授权最高人民法院将部分死刑案件的核准权下放高级人民法院行使的条文也未作修改，从而维护了法律的严肃性。

　　四、将大部分死刑案件的核准权长期下放带来的严重弊端

　　自1983年9月最高人民法院依法授权各高级人民法院核准部分死刑案件以来，至今已21载有余。“必要的时候”，笔者理解应当是权宜之计，下放的时间应当是有限的，但实际上下放的时间成了无限的，这不符合立法时的初衷。纵观古今中外，死刑核准权都掌握在中央手里，它是国家最重要的司法权力，应当由国家最高司法机关直接掌握和行使。如我国封建社会，死刑决定权大都掌握在中央朝廷手里，直到由皇帝亲自勾决。在世界上保留死刑的国家中，死刑的最后决定权也都是由最高法院行使的。我们应当从依法治国、建设社会主义法治国家，维护国家法制统一的高度，从尊重和保障人权的高度，从构建和谐社会战略的高度，从推进司法体制改革的角度，来研究和审视这个问题。一方面要看到，死刑核准权的下放对及时严惩严重刑事犯罪，维护社会治安秩序起了一定作用;另一方面又要看到，因特定时期的需要而将死刑案件核准权长期、大范围下放所带来的种种严重弊端。

　　第一，适用死刑的标准不统一。将大部分死刑案件的核准权下放到 31个高级人民法院和1个解放军军事法院行使，就有32个适用死刑的标准。由于各地政治、经济、社会发展水平不同，社会治安状况不一，加上司法理念和认识不一致，特别是受地方的影响和压力，难免造成适用死刑标准掌握不统一。例如，毒品犯罪案件：走私、制造、贩卖、运输毒品，在有的市，不满400克不判处死刑，而在有的省，满100克就判处死刑。毒品犯罪数量虽不是判处死刑的唯一标准，但是重要的标准。毒品犯罪案件情况复杂，各地情况不同，判处死刑的毒品数量标准也不可能绝对一致。问题在于，死刑案件的毒品数量标准相差过于悬殊，有损司法的公平和公正。

　　第二，第二审程序与死刑复核程序“合二为一”。这是当前执行死刑复核程序存在的亟待解决的突出问题。死刑复核程序是正确适用死刑的必经程序。但是，在司法实践中，授权由高级人民法院和解放军军事法院核准死刑立即执行的案件，实际做法是：中级人民法院判处死刑的第一审案件，在法定期限内被告人不上诉、人民检察院不抗诉的，即报请高级人民法院或者解放军军事法院复核;中级人民法院判处死刑的第一审案件，在法定期限内被告人提出上诉或者人民检察院提出抗诉的，高级人民法院经审理作出的驳回上诉(或者抗诉)、维持原判(死刑)的裁定，也就是核准死刑的裁定，在裁判文书上表述为：“根据《最高人民法院关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》的规定，本裁定即为核准以XX罪判处XXX死刑，剥夺政治权利终身的裁定。”(注：最高人民法院办公室. 最高人民法院《法院刑事诉讼文书样式》(样本)中“样式13的说明”[Z]. 北京：人民法院出版社，1999. 66. )这样，高级人民法院就不再另行组成合议庭，按照死刑复核程序进行复核，从而将第二审程序与死刑复核程序“合二为一”。这“实际上取消了死刑复核程序，不符合刑事诉讼法规定的精神。同时，缺少一道程序，就等于缺少了一道防止错杀的防线，不利于正确适用死刑。”(注：全国人大常委会法制工作委员会刑法室. 论〈中华人民共和国刑法〉的补充修改[Z]. 北京：法律出版社，1992. 48. )

　　第三，违反了法律适用和法制统一原则。八届全国人大四次和五次会议于1996年和1997年先后修改的刑事诉讼法和刑法对死刑核准权并未作任何修改，分别规定：“死刑由最高人民法院核准”(刑事诉讼法第199条);“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准”(刑法第48条第2款)。但1983年修改的人民法院组织法第13 条关于“杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使”的规定并未作修改。刑法、刑事诉讼法是国家的基本法，人民法院组织法也是国家的基本法，属于同一位阶的法律。按照“后法优于前法”的法律适用的一般原则，理应适用修改后的刑事诉讼法和刑法的规定。三部国家基本法在立法上长期处于矛盾、对立状态，违反了国家法制统一的原则，有损法律的权威性和严肃性。

　　第四，不符合尊重和保障人权的原则。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，第一次将“国家尊重和保障人权”(注：中华人民共和国宪法[Z]. 北京：中国民主法制出版社，2004. 55. )正式写入国家的根本大法。这是我国宪政的重要发展，是我国民主和法制建设达到一个新水平的标志。我国已签署但尚未经全国人大常委会批准的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第6条规定：“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命”;“在未废除死刑的国家，判处死刑只能是作为对最严重的罪行的惩罚”。(注：程味秋、[加]杨诚、杨宇冠. 联合国人权公约和刑事司法文献汇编[Z]. 北京：中国法制出版社，2000. 88-89. )由于死刑核准权下放不可避免地会产生死刑适用标准掌握不统一的问题，因而在国际上产生不良影响，国际人权组织常常对我国进行指责，在近年来的多边或者双边人权对话中，甚至成为西方国家攻击我国人权状况的口实，有损我国作为法治国家的形象。

　　笔者认为，现在到了应当将部分死刑案件的核准权收回最高人民法院统一行使的时候了。2005年3月10日，最高人民法院院长、首席大法官肖扬在向第十届全国人民代表大会第三次会议所作的《最高人民法院工作报告》中，在谈到做好2005年人民法院工作时，强调根据中央关于司法体制改革的总体布置和要求，要进一步“完善死刑复核程序”。随后，最高人民法院副院长黄松友在接受中央电视台采访，解读“完善死刑复核程序”的含义时，明确表示，其主要内容，就是要将死刑核准权收回最高人民法院行使。据了解，人民法院组织法的修改已列入2005年全国人大常委会的立法规划。建议通过修改人民法院组织法，删除最高人民法院在必要的时候得授权高级人民法院核准部分死刑案件的规定，从而妥善解决与刑事诉讼法、刑法立法上的这一矛盾。立法上的矛盾解决后，最高人民法院于1997年9月26日再次下发的《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》便失去了法律依据，将随之撤销，由于部分死刑案件核准权下放而产生的第二审程序与死刑复核程序“合二为一”的严重弊端也将不复存在。死刑核准权收回后，必将从程序上限制和减少死刑的适用，从而有利于在刑事司法领域的人权保障和我国在国际人权领域的斗争，并有利于化消极因素为积极因素，促进我国社会主义和谐社会的构建。应当说明的是，在此之前，最高人民法院已将再审改判死刑案件和死刑执行案件的核准权收回最高人民法院。为此，2003年12月26日，最高人民法院向各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院下发了《关于报送按照审判监督程序改判死刑被告人在死缓考验期内应当执行死刑的复核案件的通知》(注：中华人民共和国最高人民法院公报[J]. 2004，(1)：17. )，规定：“根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第206条、第200条，《中华人民共和国刑法》第50条的规定，今后凡是按照审判监督程序改判被告人死刑，被告人在死缓考验期内故意犯罪应当执行死刑的死刑复核案件，一律报送最高人民法院核准。”这就是说，从2003年12月26日起，凡属于人民法院再审改判死刑的案件和在死缓期间故意犯罪，经法院依法判决，应当执行死刑的案件，都一律要报请最高人民法院核准。下发这一“通知”的背景是：根据1998年9 月8日施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第312条第(2)项的规定，按照第二审程序审理的再审案件，认为必须判处被告人死刑立即执行的，直接改判后，应当报请最高人民法院核准，但对于按照第一审程序审理的再审案件，改判被告人死刑的，不必报请最高人民法院核准; (注：最高人民法院研究室. 最高人民法院最新刑事法律司法解释汇编(1999年修订本)[Z]. 北京：警官教育出版社，1999. 525-526. 518. )根据“解释”第277条的规定，依授权可以由高级人民法院核准的死刑案件，判处死刑缓期二年执行的罪犯，在死刑缓期执行期间，如果故意犯罪，查证属实，应当执行死刑的，也须报请高级人民法院核准(注：最高人民法院研究室. 最高人民法院最新刑事法律司法解释汇编(1999年修订本)[Z]. 北京：警官教育出版社，1999. 525-526. 518. )。因而造成各地在掌握再审改判死刑适用的标准和死缓期间故意犯罪核准执行死刑的标准不统一。为了统一再审改判死刑和核准执行死刑的标准，最高人民法院决定收回这两类死刑案件的核准权。这两类案件在数量上虽然极少，但表明了最高人民法院将逐步收回死刑核准权的意愿。