行政机关间的内部答复是否具有可诉性

　　【案情】

　　某县城市管理行政执法局(下称县城管局)在巡查中发现，綦某在某村东北角、利八路西延路北侧建设的平房、东屋及西厂房涉嫌违法，于2013年5 月7日向该地所处的某经济开发区管理委员会(下称开发区管委会)发出询问函，征询綦某所建房屋是否位于城市规划区内，是否取得建设工程规划许可证。开发区管委会当日向县城管局作出《违法建设规划影响认定书》，认定綦某的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合县城市总体规划，该建筑属违章建筑，且对周边影响较大，应当无条件拆除。县城管局遂依据该《违法建设规划影响认定书》及其他相关证据对綦某作出了限期拆除的行政处罚决定。綦某认为开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》错误，并导致县城管局对其作出行政处罚，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销开发区管委会作出的违法建设规划影响认定。法院经审查受理了綦某的诉讼。

　　【分歧】

　　对开发区管委会针对县城管局作出的《违法建设规划影响认定书》是否具有独立可诉性，存在两种意见。

　　一种意见认为，本案涉及的《违法建设规划影响认定书》是开发区管委会根据县城管局《关于綦某所建房屋性质的询问函》而作出的回复，具体指向的对象是县城管局，是行政部门间工作配合的内部往来文件，该意见仅是县城管局作出行政处罚的证据，是一种证明行为，不具有独立可诉性。

　　第二种意见认为，县城管局的询问作出《违法建设规划影响认定书》，实质上是对綦某所建房屋的性质进行了认定，对綦某的权利义务产生了实际影响，应具有可诉性。

　　【评析】

　　笔者同意第二种意见，主要理由如下：

　　1.开发区管委会作出的认定具有相对独立性

　　根据某省人民政府法制办公室《关于在某县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，县城管局集中行使有关城市管理行政处罚权。一般而言，完整的行政处罚权可分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权，通常这三种权力的行使分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，由享有行政处罚权的一个行政机关统一行使，不具有独立性，当事人不能针对一个行政处罚的阶段性行为单独提起诉讼。县城管局对綦某作出行政处罚的权力作为行政处罚权的一种，自然也可以分解为上述三种权力。但在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，城市管理行政处罚权集中由县城管局行使，但不能就此推定相应领域所包含的事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权均由县城管局行使。

　　按照《S省省级经济开发区管理暂行办法》的规定以及某县人民政府的授权，开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权。正是基于此，县城管局在巡查中发现开发区管辖范围内綦某所建设房屋涉嫌违法时，没有直接对綦某所建房屋的性质进行认定，而是向开发区管委会发出询问函，征询綦某所建房屋是否位于城市规划区内，是否取得建设工程规划许可证。开发区管委会亦依据职权作出《违法建设规划影响认定书》向县城管局进行了回复。开发区管委会作出《违法建设规划影响认定书》实质上是依职权启动的独立的违法行为认定程序，在此情形下实施的违法行为认定权具有独立的法律效果。

　　2.开发区管委会作出的认定对当事人的权利义务产生实质性影响

　　所谓对当事人的权利义务产生实质性的影响，是指行政行为为当事人设定了新的义务，让当事人承担新的负担。实质性是指该行政行为设置的义务必须直接对当事人产生约束力。开发区管委会作出的违法建设规划影响认定虽然从形式上看是应县城管局询问作出的内部复函，不是直接针对綦某作出的，但其约束力已不仅限于被答复人，而是对綦某的权利义务产生了实质性影响。

　　其一，根据有关规定和授权，开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权。正因为开发区管委会拥有该项职权，其才会积极向县城管局作出《违法建设规划影响认定书》。其二，该认定明确认定綦某的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合某县城市总体规划，该建筑属违章建筑，这直接对綦某所建房屋的性质进行了确认，实质上就是具有法律效力的认定，具有拘束力。其三，该认定直接导致县城管局将綦某所建房屋作为违章建筑予以处理。县城管局后续的处罚行为须以此为依据，并不具有对其进行审查甚至撤销的权力。至于县城管局之后作出的行政处罚决定则是对当事人设定了新的义务，是另一具体行政行为。违法建设规划影响认定与行政处罚对当事人权利义务的影响是不同的。

　　3.排除对开发区管委会认定的可诉性将造成司法审查的空白

　　若否定开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》的可诉性，则綦某仅可就县城管局作出的行政处罚提起诉讼。但如此，县城管局必然将开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》作为证明其处罚决定合法的主要证据。因司法审查的对象是县城管局作出的处罚决定，开发区管委会不是案件当事人，县城管局亦无须提交证明该认定合法的证据，在行政处罚诉讼案件中，法院实际上无法对开发区管委会出具的认定意见进行合法性审查。而且由于该认定属于公法上的职权行为，法院通常只能认可其效力。如果开发区管委会作出的违法建设规划影响认定不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。

　　综上，对行政行为可诉性的认定，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。

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