行政强制措施应由正式执法人员的实施

　　　备受社会各界关注的行政强制法草案，24日提请第十一届全国人大常委会第十次会议进行第三次审议，草案从规范行政强制的设定、行政强制措施的实施主体、行政强制措施的程序等多个方面，保障和监督行政机关履职。

　　行政强制法草案，对行政强制的执法主体作出严格规范。

　　草案二次审议稿规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。有些常委会组成人员和专家提出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。

　　全国人大法律委员会经同国务院法制办研究，建议增加两项内容。草案规定，“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”

　　为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，行政强制法草案规定，设定行政强制须进行事前论证和实施评估。

　　此次提请审议的草案规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

　　草案同时规定，行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价;对已设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。

　　草案同时规定，行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。

　　草案还规定，公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。

　　行政强制法草案规定，实施行政强制措施不得侵害公民、企业合法权益。

　　之前草案的审议修改过程中，有些常委会委员提出，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强了对公民、企业合法权益的保护。

　　全国人大法律委员会经同国务院法制办研究，建议在草案二次审议稿规定的基础上增加规定。

　　草案规定，行政机关依法查询企业的财物账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业。

　　草案规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品。

　　草案同时规定，延长查封、扣押的决定应当告知当事人。

　　草案还规定，强制完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产;不能返还原物的，按市场价折价赔偿。

　　行政强制法草案规定，行政强制执行可达成执行协议，也就是说，行政强制执行不排斥“执行和解”。

　　在之前草案的审议修改中，有些常委会委员提出，在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。但草案二次审议稿只对执行和解作了原则规定，对具体方式却没有规定，不利于这一原则的落实。

　　对此，草案规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。

　　草案规定，执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的可以减免加处的罚款或者滞纳金。

　　草案还规定，执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

　　该草案于1999年开始动手酝酿，历经2005年、2007年全国人大常委会两次审议修改。此次提请审议的行政强制法草案，共分7章71条，包括总则、行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、法律责任和附则。

　　有关立法人士和法律专家表示，行政强制法草案是继1996年出台行政处罚法和2003年出台行政许可法之后，中国行政法治建设、规范行政行为“立法三部曲”的最后一部，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。

　　行政权力与公民个人生活关系密切，有专家曾如此形容：一个人从他出生报户口开始到死亡，都必须同行政机关发生关系。但行政机关拥有哪些强制措施?如何防止这些强制措施被滥用?普通百姓的合法权益在行政权力面前如何得到保护?然而事实上，我国在这方面的立法情况不容乐观。

　　全国人大常委会法工委有关负责人介绍说，目前我国行政强制的权限是比较乱的，强制措施基本上涉及公民的人身权、财产权。而各方面出于管理的需要，不论行政法规和地方规章，都对此作出了规定，所以行政强制法对使用权方面的配置是一个比较大的问题。

　　法律专家表示，由于没有统一的法律规范，名目繁多的行政强制方式，必然给其实施带来许多随意性。同时，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因为缺少强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。

　　全国人大法律委员会认为，出台行政强制法一是要明确行政强制的原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。二是要规范、保障政府有效地实施行政管理。全国人大法律委员会在关于这项法律的修改情况汇报中指出：“我国正处在改革发展的关键时期，应当保障行政机关依法，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序。”

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