行政处罚决定纠纷案件中应将个体工商户纳入公民范畴

　　案情

　　2012年10月11日，某区环保局认为某茶餐厅(个体工商户)未在限期内对其未安装高效油烟净化及噪音过滤装置的行为予以整改，依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《广州市大气污染防治规定》的相关规定，对其作出了责令拆除厨房炉灶、罚款40000元的行政处罚决定。该茶餐厅经营者张某不服上述处罚，向法院提起行政诉讼，认为个体工商户属于公民，按照《广东省行政处罚听证实施办法》第五条的规定，对公民处以1000元以上的罚款属于较大数额罚款，行政机关应当在作出处罚决定之前，告知其享有要求举行听证的权利。但环保局在作出行政处罚前并没有依照上述法律规定履行告知义务，属严重违反法定程序，因此请求撤销上述行政处罚决定。

　　分歧

　　本案的争议焦点在于，在行政处罚决定纠纷案件中，个体工商户应属于公民还是其他组织?

　　一种观点认为个体工商户应属于公民。理由是，行政法律法规没有对个体工商户的性质作出明确规定，而民事法律及司法解释已将其按照公民予以规范，根据行政案件的审理可以参照民事诉讼相关规定的原则，个体工商户在本案中应属于公民。另一种观点认为个体工商户应属于其他组织。个体工商户在民事诉讼中不具有诉讼主体资格，并不可推断其在行政诉讼中也不具有行政相对人资格;个体工商户业主最终承担法律责任是基于其与个体工商户之间的民事法律关系所引起的责任承担。

　　评析

　　笔者赞同第一种意见，认为在行政处罚决定纠纷案件中，个体工商户应属于公民。理由如下：

　　一、我国行政法律法规对个体工商户是否属于公民没有作出明确规定，行政案件的审理可以参照民事诉讼的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十六条和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第四十一条明确规定了个体工商户的民事诉讼主体资格，个体工商户在民事诉讼中以其营业执照登记的户主为诉讼当事人。即表明个体工商户从事生产经营活动时产生的法律责任最终由其业主个人承担，其法律责任形式最终体现为公民责任。不仅如此，在民事实体法方面，民法通则将个体工商户列入其第二章“公民(自然人)”章节进行规范，并在第二十六条对个体工商户作出如下定义：公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。从章节设置及其法律条文的文义解释来看，民法通则认可个体工商户在民事法律关系中属于公民。本案中，因行政诉讼法及其司法解释对个体工商户是否属于公民没有作出明确规定，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第一百一十四条，法院审理行政案件时可以参照民事诉讼法的相关规定来确定个体工商户的性质。

　　二、个体工商户从事生产经营活动时与“其他组织”存在显著区别。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条将“其他组织”定义为：经合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。由此可见，其他组织作为公民与法人之间的过渡性主体，其与公民的最大区别在于是否具备“一定的组织机构和财产”。然而从组织机构和财产两方面看，个体工商户均没有达到其他组织的要求。其一，个体工商户尚未达到其他组织所要求的组织性。因个体工商户的制度设计以规范小规模商贩的生产经营活动为目的，绝大多数个体工商户以业主个人或其家庭经营的方式运作，在人员和规模受限的情况下，无法设置“一定的组织机构”，即便其内部存在一定程度的分工协作，但其组织架构和管理层次远未达到“其他组织”的要求。其二，个体工商户没有独立的财产。个体工商户在生产经营方面的资金投入、收益分配与使用，均未与业主的个人或家庭财产分离;即使是生产经营过程中产生的财产责任也是以业主个人或家庭财产为最终承担者。换言之，在个体工商户的制度设计中不存在有限财产责任制的运用。本案被诉行政处罚决定实质是行政机关依据行政法律法规对相对人及其生产经营行为进行违法性审查的结果，而审查过程中所依据的事实应当包括相对人主体资格及其生产经营活动等一系列内容。因此，笔者认为某区环保局在作出行政处罚前，应当注意到个体工商户在从事生产经营活动时是一类享有特殊民事权利能力的公民，从而保障其作为公民所应当享有的权利。

　　三、在法律没有明确规定的情况下，行政机关不得对相对人作出损益性行为。根据法律保留原则，在行政法律法规没有对“个体工商户是否属于其他组织”作出明确表态时，行政机关不得对相对人作出不利的处分。本案中，双方的利益焦点在于某区环保局作出1000元至5万元间的罚款前是否应当给予个体工商户申请听证的权利?笔者认为，听证是相对人陈述意见、进行申辩的一项重要的程序性权利，行政处罚法将听证制度纳入行政执法程序的目的在于以程序的公正来保障结果的公正。因此，某区环保局在法无明文规定的情况下，将个体工商户视为其他组织而未告知其享有申请听证的权利，违背了法律保留原则。

　　综上，笔者认为，在行政处罚纠纷案件中应将个体工商户纳入公民范畴。某区环保局对个体工商户作出1000元以上较大数额罚款时，未按照法律规定事先告知其享有要求听证的权利，属严重违反法定程序，其作出的行政处罚决定依法应予撤销。

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