周建红等不服建宁县溪源乡人民政府以违反禁挖冬笋规定和偷漏

　　「案情」

　　原告：周建红，女，1964年11月27日生，汉族，个体户，住建宁县黄舟坑上坑10号。

　　原告：杜爱荣，男，1962年5月9日生，汉族，建宁县百货公司汽车驾驶员，住建宁县黄舟坑上坑10号。

　　被告：福建省建宁县溪源乡人民政府。

　　法定代表人：陈海涛，乡长。

　　周建红、杜爱荣系夫妻关系。1995年1月14日，周建红打电话给建宁县溪源乡东溪村村民余友荣，向其定购冬笋1.5吨。余答复周：“已收购，有现货，同意每公斤3.4元出售。”1月15日，周建红向建宁县工商局办理3吨冬笋外运浙江省杭州市的《物资准运证》，1月16日，向建宁县林业委员会办理了《植物检疫证书》，向本县金溪乡财政所缴纳教育事业附加费、农业特产税、育林基金费等五项税费及管理费共702元。同日下午，周建红即请杜爱荣驾驶小货车到产地余友荣处装运冬笋计32袋1777.5公斤，每公斤单价3.4元，交给余友荣货款6043.5元。当晚10时许，当车行至溪源乡政府门口时，被溪源乡政府工作人员拦截。这些工作人员既未查验杜爱荣装运的冬笋有无纳税和外运单据、证件，又未经任何法定程序，即强令杜爱荣将装运冬笋的汽车开到乡政府，卸下车上32袋冬笋，予以没收处理。嗣后，周建红、杜爱荣多次向溪源乡人民政府交涉。1月28日，被告以“建宁县人民检察院溪源乡检察室”名义开具《福建省罚没款收据》，以杜爱荣“违反乡政府1994年10月关于禁挖冬笋的有关规定和私自来我乡购买冬笋无手续外运”为由，决定没收原告冬笋32袋(其中东溪村村民余友荣拿回16袋)，计货款3021.35元。周建红不服，于3月2日向建宁县人民法院提起行政诉讼。3月28日，杜爱荣以冬笋是夫妻共同财产，“自己也是被处罚对象”为由，向建宁县法院申请以原告身份参加诉讼，建宁县法院裁定准许参加诉讼。

　　原告诉称：1995年1月16日，被告建宁县溪源乡人民政府隶属的“建宁县人民检察院溪源乡检察室”强行没收原告32袋冬笋的具体行政行为，无任何法律、法规依据，纯属违法行使行政职权。原告系合法经营，没有偷漏税的故意，不符合偷漏税特征。为此，请求人民法院依法撤销被告的具体行政行为，返还被没收的冬笋货款6043.5元及赔偿由此造成的直接经济损失1854.90元。

　　被告辩称：周建红、杜爱荣私自进入溪源乡收购冬笋1777.5公斤，违反了乡政府关于禁挖冬笋的有关规定，又未在产地缴纳各种税费，属偷漏税的违法行为，乡政府没收冬笋的处理决定，事实清楚，证据充分，处罚正确，原告要求被告返还冬笋货款及赔偿经济损失，理由不能成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

　　「审判」

　　建宁县人民法院立案受理后，建宁县人民检察院于3月 10日以便函的形式通知溪源乡检察室：“关于你室没收杜爱荣收购冬笋一事，处理不当，请予撤销，建议交由乡政府有关部门处理为妥，特此通知，请执行。”3 月13日，溪源乡检察室通知杜爱荣：“接建宁县人民检察院3月10日的通知，1995年1月18日我室对你来溪源乡东溪村收购冬笋实行罚没处理，处罚不当，现予撤销。请你接通知后，于1995年4月5日前来我室办理有关手续。”原告接此通知后未去办理有关手续，也未向法院撤回起诉。

　　建宁县人民法院审理认为：建宁县检察院溪源乡检察室是检察机关的下设机构，法律、法规未授权其可对行政管理相对人作出具体行政行为的职权。鉴于检察机关撤销了原决定，其后溪源乡人民政府承认系其作出该具体行政行为，因此，溪源乡人民政府为本案的适格被告。被告在查处杜爱荣装运冬笋时强行作出没收处理，证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，其具体行政行为违法，应予撤销。原告要求被告返还被没收的冬笋的货款，应予支持，但原告在收购冬笋时未出示缴纳税费的票据和外运物资准运证，负有一定的责任，其要求被告赔偿由此所造成的直接经济损失，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、 2、3目的规定，该院于1995年5月29日判决：

　　一、撤销被告建宁县溪源乡人民政府于1995年1月28日作出没收原告冬笋32袋的具体行政行为。

　　二、被告建宁县溪源乡人民政府应返还给原告冬笋折价款6043.50元，于本判决生效后一个月内履行完毕。

　　一审宣判后，当事人在法定期间内未提出上诉。

　　「评析」

　　乡人民政府应是本案的适格被告

　　行政诉讼中的被告，是指被行政相对人认为作出了侵犯其合法权益的具体行政行为，并向人民法院起诉，由人民法院通知应诉的行政机关。正确确定适格被告，不仅能正确及时地解决被诉具体行政行为的合法性问题，而且能够有效地监督行政机关依法行政，有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益。就本案而言，没收 32袋冬笋的收据加盖的是建宁县人民检察院溪源乡检察室的印章，而原告起诉的被告是溪源乡人民政府。到底没收冬笋的行为是谁作出的?如果是溪源乡检察室作出的，该检察室是建宁县人民检察院的派出机构，检察机关属司法机关，无权作出行政处罚，也不能作为行政诉讼的被告;如果没收行为是溪源乡人民政府作出的，乡人民政府是行政机关，可以作为行政诉讼的被告。建宁县人民法院经审查认为：没收原告32袋冬笋的罚没收据虽然盖的是溪源乡检察室的印章，但1995年1 月16日拦车检查并决定作没收处理的是溪源乡政府工作人员，他们的行为代表溪源乡人民政府，乡人民政府也承认是其作出的具体行政行为，并积极参加诉讼。因此，确定溪源乡政府为本案的适格被告，是正确的。

　　二、被告作出的没收冬笋的处罚决定，适用法律、法规错误，违反了依法行政的原则“依法行政”是行政法的基本原则之一。行政机关行使行政职权必须严格遵守法律、法规的规定，所作出的具体行政行为不得与法律、法规相违背。《福建省农业特产农业税实施办法》第八条规定：“农业特产税的纳税地点，生产单位和个人向指定的生产地征收机关或代征单位缴纳，……否则，途中查出应按货主的应税产品补征生产环节或收购环节的农业特产税……”本案中，原告在金源乡政府交纳了农业特产税及其他费用后，到溪源乡收购冬笋，这只能说明原告法律知识欠缺，而不能认为其偷税，而被告未查验原告是否有纳税费的票证，即认定原告偷税，并以违反乡政府1994年10月份关于禁挖冬笋的有关规定，作“没收”处理，该具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，不符合依法行政的原则。

　　三、被告所作的“没收”处罚决定违反了法定程序行政主体在作出具体行政行为时，应依照有关法律、法规或规章规定的程序，不得随意违反法定程序。尤其是那些对相对人不利的具体行政行为更应如此。1995年1月16日本案被告工作人员，在查处杜爱荣的冬笋时未经立案、调查、领导审批、制作处罚决定书等程序，就口头决定没收冬笋，在原告多次交涉下，才于1月28日开具加盖检察室公章的《福建省罚没款收据》。此行为违反了《福建省行政执法程序规定》中行政处罚要制作行政处罚决定书、当场处罚要出具现场处罚决定书，并告知诉权的规定。

　　综上所述，建宁县人民法院认定被告没收原告冬笋的处罚决定证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，判决撤销被告溪源乡人民政府的具体行政行为，是正确的。

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