被公安局以借口扣押、罚款案

　　[案情介绍]　　陈A等不服拓荣县公安局

　　非法限制人身自由及罚款决定案

　　原告：陈A，男，1961年1月26日出生，汉族，福鼎市人，住福鼎市桐山镇。

　　原告：王B，女，1962年3月15日出生，汉族，福鼎市人，住福鼎市。

　　原告：张C，女，1958年7月19日出生，汉族，福鼎市人，住福鼎市桐山镇。

　　原告：陈D，女，1969年5月16日出生，汉族，福鼎市人，住福鼎市桐山镇。

　　原告：李E，女，1964年3月28日出生，汉族，福鼎市人，住福鼎市桐山镇。

　　被告：福建省Z县公安局。

　　1994年6月18日，陈A等人雇车运载着自福安市赛岐镇购得美国产健牌香烟38箱途径Z县乍洋乡，被Z县公安局扣押。同日下午5时许，陈A及司机张F 被带至Z县公安局至下午8时许才释放。计被羁押约3个小时。6月25日，Z县公安局以陈A等5人无任何手续贩运走私香烟为由，根据海关法对原告5人罚款 73000元，扣押的香烟放行，但未作出处罚决定书。

　　原告陈A等5人不服向福鼎县人民法院提起诉讼，原告认为被告对原告贩运香烟适用海关法进行处理，并采取罚款处罚，显然超越职权，请求法院判决撤销被告的罚款决定。同时，原告陈A认为被告无任何手续将其从Z县乍洋乡带到Z县公安局，限制其人身自由，是不合法的，请求法院判决撤销被告的具体行政行为并赔偿损失。

　　被告Z县公安局没有提出答辩状。审理中，被告Z县公安局以(1995年)柘公10号文《关于撤销对陈A等5人罚款的决定》，决定撤销原已对陈A等5人作出的罚款决定，决定对陈A等5人的行为进行刑事侦查，另案处理。并在庭审中辩称被诉具体行政行为不复存在，请求法院裁定驳回原告的起诉。[案情分析]

　　本案中，对于公安机关扣押香烟及罚款属于超越职权违法行为没有异议，但对于一审法院对本案是否拥有管辖权等问题争议颇大。

　　一、关于原审法院对本案是否拥有管辖权的问题这一问题在本案一、二审期间，原、被告双方争议较大，因为根据行政诉讼法之规定，只有对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼，可由原告所在地的人民法院管辖(涉及不动产的行政案件除外)。因此，原审法院作为原告所在地法院受理本案就涉及到对原告陈A 有否被公安机关限制人身自由的审查认定问题。经二审法院审理认为，有足够证据证明陈A在香烟被扣之日被公安机关无任何手续限制人身自由3小时，尽管时间不长，但不影响限制人身自由行为的成立。因为立法上并没有规定相对人的人身自由须被限制多长时间才构成行政诉讼法所规定的限制人身自由的行政强制措施，更何况，本案已体现了陈A的人身自由确实受到约束，而且是强制约束。因此原审法院对本案拥有管辖权。

　　二、关于本案原告不同的诉讼请求能否合并审理的问题对于陈A不服公安机关罚款之诉能否与限制人身自由之诉合并审理，也是本案在审理阶段原、被告双方争执的焦点之一，而行政诉讼法对此未作明确规定。这就涉及到对最高人民法院于1993年7月9日作出的(93)行他16号《关于江西省高级人民法院赣高法函〔1993〕4号请示的答复》：“行政机关基于同一事实，对同一当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对这两种具体行政行为均不服，向原告所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理”的规定。能否适用于本案，我们认为尽管该批复所规定的合并审理条件与本案有所不同，但从以下三个方面来考虑，本案可以合并审理，且与最高人民法院(93)行他16号批复精神是吻合的。理由是：(1)本案的合并审理体现了“两便原则”，即便于原告起诉，便于人民法院审理案件，这与(93)行他16号批复中所隐含的“两便原则”是相一致的。(2)(93)行他16号批复所规定的合并审理的前提条件是基于同一事实同一当事人，而本案陈A两项诉讼请求符合该前提条件。(3)尽管扣押财产与罚款行为属于不同性质的具体行政行为，但该两行为所共同涉及的客体均为财产权。

　　另外，对于王 B等4人不服公安机关罚款之诉能否与陈A不服罚款之诉合并审理，也是涉及到原审法院对本案是否拥有管辖权的又一问题。我们认为可以合并审理是基于以下几个方面的理由：(1)公安机关对原告5人作出罚款73000元的处罚是一并作出的，开具的是同一张罚款收据，从该收据上看，看不出公安机关对原告5人分别作出多少罚款，因此，王B等4人不服罚款之诉与陈A不服罚款之诉属于不可分之诉，应予以合并审理。(2)根据行政诉讼法第二十六条的规定，当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院可以合并审理，本案符合该条的规定。据此，原审法院对本案原告几个不同的诉讼请求合并审理，是正确的。

　　三、原审判决将限制人身自由行为确认为传唤行为是否错误的问题1.经二审审理查明，公安机关对陈A人身自由进行约束时，并未出示有关传唤手续，也未说明其对陈A实施过传唤行为，因此原审判决认定该行为属于传唤行为并判决予以维持的主要证据不足，是错误的。

　　2. 从传唤的主体本意及类型上看，并不等同于限制人身自由。根据现行法律规定，传唤源自于治安管理处罚条例之规定，分为三种类型：口头传唤、书面传唤和强制传唤，而这三种类型的传唤中，只有强制传唤才有可能存在着限制人身自由的情况。因此原审法院在受理本案后又以判决形式认定该行为属传唤是错误的，所以二审法院才在二审判决中予以改判。

　　四、关于原审法院在判决撤销公安机关罚款行为时，是否要一并判决其限期返还罚款的问题。

　　从行政诉讼法的规定看，人民法院只对被诉具体行政行为是否合法进行审查，且对此只能作出维持或撤销被诉具体行政行为的判决(行政处罚显失公正的情况除外)。现在的问题是，对于被诉具体行政行为被判决撤销后，是否应当一并作出其他判决的内容(如：类似于民事诉讼中的判决给付)在立法上未作明确规定，但原审法院在判决撤销公安机关罚款行为的同时，一并作出判决公安机关限期返还罚款是基于以下考虑：由于受行政诉讼法所规定的具体行政行为不停止执行原则的影响，导致本案所涉及的罚款行为已在人民法院受案之前已执行完毕，因此，当原审法院在作出判决撤销公安机关的罚款行为时，虽然按照立法原意和判决意向，可以理解为该罚款行为应当恢复到执行前的状态，然而作为据以执行的法律文书，只有载明执行的具体内容，才能为执行提供明确具体的指向，否则就会给执行带来困难，以致于无法进行，且还会带来不利于行政审判工作的消极影响。因此，原审法院在判决撤销公安机关罚款行为的同时，判决其限期返还罚款金额是可行的。

　　[案情结果]　　福鼎市人民法院审理认为，被告对原告陈A进行传唤是合法的，原告陈A要求撤销被告对其传唤限制人身自由的具体行为和请求赔偿损失，本院不予采纳。被告对原告进行罚款时没有制作、送达行政处罚决定书，违反法定程序，且被告在适用法律上没有引用具体条款，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目、第3目的规定，该院于1995年5月 31日作出判决：

　　(一)维持被告Z县公安局1994年6月18日传唤原告陈A的具体行政行为;

　　(二)撤销被告Z县公安局1994年6月25日对原告作出的罚款决定;

　　(三)被告在本判决生效后2个月内，将罚款73000予以返还。

　　Z县公安局不服，向宁德地区中级人民法院提起上诉。其上诉的主要理由有：

　　1.一审法院判决该案程序错误。主要表现在原审法院对本案无管辖权，因为公安局未对陈A实施限制人身自由措施，因此，本案应由Z县法院受理，退一步说限制人身自由行为存在，那么对于限制人身自由与罚款之诉，不能合并审理，与最高人民法院(93)行他16号批复内容不一致。

　　2.一审法院认定原告主体资格有误。在公安局出具的罚款收据上，虽只有写“陈A等五人”，但本局未对王B等4人进行行政处罚，因此，他们4人不具有原告主体资格。

　　3.一审判决返还罚款没有法律依据。因为行政诉讼法并没有返还判决的规定。

　　陈A等5人依法进行了答辩，其答辩的主要理由是：

　　1.一审法院对本案依法拥有管辖权，因为行政诉讼法第二十六条及最高人民法院(93)行他16号批复已作了规定。

　　2.一审法院判决撤销罚款行为是正确、公正的，判决公安机关限期返还罚款是合情合理的。

　　宁德地区中级人民法院审理认为，Z县公安局根据海关法对原告陈A等5人作出罚款73000元的具体行政行为属于超越职权;且未制作、送达处罚决定书，其处罚程序不当;原审法院判决予以撤销并判令限期返还是正确的。Z县公安局没有办理法定手续非法限制被上诉人陈A人身自由，原审法院认定是传唤行为，并判决予以维持不当，应予改判。Z县公安局提出的原审法院对本案无管辖权等上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第3 项、第五十四条第二项第2目、第3目、第4目之规定，该院于1995年12月13日作出判决：

　　一、撤销福鼎市人民法院(1995)鼎行初字第5号行政判决第(一)项;

　　二、撤销Z县公安局1994年6月18日非法限制陈A人身自由的具体行政行为;

　　三、维持福鼎市人民法院(1995)鼎行初字第5号行政判决第(二)、(三)项。

　　[相关法规]

　　一、关于原审法院对本案是否拥有管辖权的问题这一问题在本案一、二审期间，原、被告双方争议较大，因为根据行政诉讼法之规定，只有对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼，可由原告所在地的人民法院管辖(涉及不动产的行政案件除外)。因此，原审法院作为原告所在地法院受理本案就涉及到对原告陈A 有否被公安机关限制人身自由的审查认定问题。经二审法院审理认为，有足够证据证明陈A在香烟被扣之日被公安机关无任何手续限制人身自由3小时，尽管时间不长，但不影响限制人身自由行为的成立。因为立法上并没有规定相对人的人身自由须被限制多长时间才构成行政诉讼法所规定的限制人身自由的行政强制措施，更何况，本案已体现了陈A的人身自由确实受到约束，而且是强制约束。因此原审法院对本案拥有管辖权。

　　二、关于本案原告不同的诉讼请求能否合并审理的问题对于陈A不服公安机关罚款之诉能否与限制人身自由之诉合并审理，也是本案在审理阶段原、被告双方争执的焦点之一，而行政诉讼法对此未作明确规定。这就涉及到对最高人民法院于1993年7月9日作出的(93)行他16号《关于江西省高级人民法院赣高法函〔1993〕4号请示的答复》：“行政机关基于同一事实，对同一当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对这两种具体行政行为均不服，向原告所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理”的规定。能否适用于本案，我们认为尽管该批复所规定的合并审理条件与本案有所不同，但从以下三个方面来考虑，本案可以合并审理，且与最高人民法院(93)行他16号批复精神是吻合的。理由是：(1)本案的合并审理体现了“两便原则”，即便于原告起诉，便于人民法院审理案件，这与(93)行他16号批复中所隐含的“两便原则”是相一致的。(2)(93)行他16号批复所规定的合并审理的前提条件是基于同一事实同一当事人，而本案陈A两项诉讼请求符合该前提条件。(3)尽管扣押财产与罚款行为属于不同性质的具体行政行为，但该两行为所共同涉及的客体均为财产权。

　　另外，对于王 B等4人不服公安机关罚款之诉能否与陈A不服罚款之诉合并审理，也是涉及到原审法院对本案是否拥有管辖权的又一问题。我们认为可以合并审理是基于以下几个方面的理由：(1)公安机关对原告5人作出罚款73000元的处罚是一并作出的，开具的是同一张罚款收据，从该收据上看，看不出公安机关对原告5人分别作出多少罚款，因此，王B等4人不服罚款之诉与陈A不服罚款之诉属于不可分之诉，应予以合并审理。(2)根据行政诉讼法第二十六条的规定，当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院可以合并审理，本案符合该条的规定。据此，原审法院对本案原告几个不同的诉讼请求合并审理，是正确的。

　　三、原审判决将限制人身自由行为确认为传唤行为是否错误的问题1.经二审审理查明，公安机关对陈A人身自由进行约束时，并未出示有关传唤手续，也未说明其对陈A实施过传唤行为，因此原审判决认定该行为属于传唤行为并判决予以维持的主要证据不足，是错误的。

　　2. 从传唤的主体本意及类型上看，并不等同于限制人身自由。根据现行法律规定，传唤源自于治安管理处罚条例之规定，分为三种类型：口头传唤、书面传唤和强制传唤，而这三种类型的传唤中，只有强制传唤才有可能存在着限制人身自由的情况。因此原审法院在受理本案后又以判决形式认定该行为属传唤是错误的，所以二审法院才在二审判决中予以改判。

　　四、关于原审法院在判决撤销公安机关罚款行为时，是否要一并判决其限期返还罚款的问题。

　　从行政诉讼法的规定看，人民法院只对被诉具体行政行为是否合法进行审查，且对此只能作出维持或撤销被诉具体行政行为的判决(行政处罚显失公正的情况除外)。现在的问题是，对于被诉具体行政行为被判决撤销后，是否应当一并作出其他判决的内容(如：类似于民事诉讼中的判决给付)在立法上未作明确规定，但原审法院在判决撤销公安机关罚款行为的同时，一并作出判决公安机关限期返还罚款是基于以下考虑：由于受行政诉讼法所规定的具体行政行为不停止执行原则的影响，导致本案所涉及的罚款行为已在人民法院受案之前已执行完毕，因此，当原审法院在作出判决撤销公安机关的罚款行为时，虽然按照立法原意和判决意向，可以理解为该罚款行为应当恢复到执行前的状态，然而作为据以执行的法律文书，只有载明执行的具体内容，才能为执行提供明确具体的指向，否则就会给执行带来困难，以致于无法进行，且还会带来不利于行政审判工作的消极影响。因此，原审法院在判决撤销公安机关罚款行为的同时，判决其限期返还罚款金额是可行的。

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