被告给第三人发放林权证的行政行为是否具有合法性

　　[案情]

　　原告龙行会

　　被告宜昌市点军区人民政府

　　第三人陈发才

　　原告龙行会与第三人陈发才均是宜昌市点军区点军街办巴王店村8组村民。1976年前后，原告龙行会的父母将位于巴王店村8组庙坡地段一块面积约0.2亩的土地改成农田，后栽上桔树，并连续经营管理。原告龙行会与第三人陈发才双方均认为该土地的使用权归自己，屡起纠纷。

　　2003年5月 16日，被告宜昌市点军区人民政府对全区的山林进行登记换发林权证。2003年6月，第三人陈发才申请林权登记。点军区农林水局在巴王店村8组进行登记时，负责登记的村派人员周华昌、刘勇等人，根据陈发才的申请和陈妻的指定四至界限，由专聘填表人制作了第259号申请审批表，该表经巴王店村委会、点军街办林业站、点军街办、点军区农林水局逐级审查并签署意见后，由点军街办巴王店村8组于同年7月14日进行了公示，在公示期间无人提出异议。被告宜昌市点军区人民政府于2004年7月22日给第三人陈发才颁发了林权证(宜点林证字[2003]第003085号)。

　　原告龙行会认为被告宜昌市点军区人民政府对第三人陈发才作出的颁发宜点林证字[2003]第003085号林权证的具体行政行为，事实不清，程序违法，错误地将原告所有的桔园登记到第三人的林地之中，该林权证登记错误，故申请宜昌市人民政府复议，但复议机关维持了该具体行政行为。龙行会不服该决定，以相同理由向宜昌市点军区人民法院起诉，请求人民法院依法撤销被告颁发宜点林证字[2003]第003085号林权证的具体行政行为，并承担本案件诉讼费。

　　被告宜昌市点军区人民政府辩称，我方对第三人陈发才颁发林权证的行政行为所依据的事实清楚、证据充分、程序合法，希望人民法院判决维持。

　　第三人陈发才辩称，我与原告争议的桔园(庙坡)是我祖辈传下来的自留山的一部分。1976年，原生产小队拟在我家的自留山上建猪舍，后因土质差未建成。原告龙行会的父母以集体已将该地分给他们为由将其占有，种上柑桔变成桔园。为此我多次找原告及其父母要求其归还，而原告以各种理由一拖再拖。直到 2001年 3月，原点军乡罗家坝村委会应我与原告的要求，组织我们对土地进行了调整并达成了口头协议，即村委会在原告承包的责任田总亩数中减去0.2亩;原告将我自留山上挖的田还我。但后来原告仍以各种理由不按协议履行。现在，宜昌市点军区人民政府作出的具体行政行为所依据的事实正确，林权证经过了组、村、街办、区政府及市政府确认，请求法院维持其行政行为，依法保护我的合法权益。

　　[审判]

　　在审理过程中，被告宜昌市点军区人民政府撤销了对第三人陈发才颁发的宜点林证字[2003]第003085号林权证，原告龙行会提出撤诉申请。

　　点军区人民法院经审查后认为：在行政案件宣告判决或者裁定前，被告宜昌市点军区人民政府改变了其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，其申请符合法律规定。2005年2月3日，点军区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，作出如下裁定：准予原告龙行会撤回起诉。

　　[评析]

　　本案是一起因行政机关换发林权证而引起的行政诉讼案件。法院在审理过程中，主要涉及以下问题：

　　1、本案被告给第三人换发林权证的行为是否属于具体行政行为而具有可诉性。

　　我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告给第三人发放林权证的行为是一种行政确认行为。行政确认行为是特定主体依法认定并公开宣告特定的法律事实或法律关系是否存在、是否合法的法律行为。被告给第三人发放林权证，是针对特定人和特定事而作出的具体行政行为，涉及到行政相对人即本案原告的权利义务。原告认为该具体行政行为侵犯了其合法权益，依照行政诉讼法的规定，可以提起行政诉讼。

　　2、被告给第三人发放林权证的具体行政行为是否具有合法性。

　　我国《行政诉讼法》规定，被告作出具体行政行为，负有举证责任，必须提供事实依据和法律依据，以证明其合法性。合法包括程序合法和实体合法。本案被告给第三人发放林权证的具体行政行为是否合法?

　　首先，被告给第三人发放林权证时在程序上存在明显疏漏。《湖北省林权登记换发林权证工作实施方案》是湖北省开展林权登记换发林权证工作的规范性文件。该文件有关程序方面的规定，是为了保证此项工作公正 、公开、公平顺利开展而设置，同时也是为了依法保护当事人的合法权益，各级人民政府及其工作人员在工作中应当严格遵守。它具体要求发证机关在受理申请人登记申请后10日内，要在森林、林木和林地所在地进行公告。公告内容包括：登记申请权利人、权项、四至界限、面积等，公告时间为 30天。在公告期满后，发证机关对《林权证登记申请表》及有关资料要进行逐项审查，做到权属明晰、四至清楚、面积准确、证明文件和资料合法有效、并经毗邻单位认定无异，审核结果要张榜公布，接受监督。然后填写《林权证登记表》，按发证机关分工规定，进行审校审定。核实无误后才能发给林权证。本案被告在开展林权登记换发林权证工作过程中，并没有严格按此程序进行。2003年6月，第三人陈发才申请林权登记。点军区农林水局在巴王店村 8组进行登记时，负责登记的是村派人员周华昌、刘勇等人，他们根据第三人陈发才的申请和陈妻的指定四至，由专聘填表人对其制作了第259号申请审批表。但此后点军区人民政府未以政府名义出具公告，仅由点军街办巴王店村8组贴出林权登记公示表。在审查阶段，点军区人民政府未找林地毗邻人核实情况，也未将审核结果张榜公布，致使行政相对人未能及时提出异议。

　　其次，行政机关在实体处理上也出现了偏差，将原告与第三人有争议的 0.2亩桔田未经确认，直接划归第三人所有，侵犯了原告的合法权益。被告在答辩意见中提出，其做法符合1995国土{籍}第24号《国土局确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，即：农民使用其他农民的土地已满20年但此前所有者曾向使用者提出归还的，由县级人民政府根据具体情况确定土地所有权。但笔者认为，此说法与《湖北省林权登记换发林权证工作实施方案》确定的原则不符。实施方案提出：“对林业三定时期划给农民的自留山和以后我省一些地方把自留山和责任山合并为家庭经营业的山林，应予承认，并进行登记发证。这次登记发证前已经调整的自留山，由县级人民政府确认后，予以登记发证。”在本案原告与第三人之间的土地权属纠纷未经县级人民政府进行确认的情况下，发证机关即予以登记发证，程序和实体均存在问题。

　　基于上述原因，被告宜昌市点军区人民政府在开庭后撤销了对第三人陈发才颁发的宜点林证字[2003]第003085号林权证，原告龙行会提出撤诉申请，点军区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定准予原告龙行会撤回起诉，是正确的。

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